中国彩票立法终于驶入快车道 管理条例提到日程

　　彩票忧思录

　　■郭 建

　　2008年两会期间，期待多年的《彩票管理条例（征求意见稿）》通过国务院法制办官方网站全文公布，公开向社会各界征求意见。《条例（意见稿）》一出，立即成为各方讨论的焦点，彩票发行20年所带来的种种社会现象也引发了代表委员、业内人士和广大彩民的忧虑与思考。

　　彩票之诱

　　过去的2007年必将成为中国彩票发行史上载入史册的一年，这一年的1月, 一名四川到深圳的打工者中得2500万元的福利彩票巨奖，10月黑龙江一彩民又刷新纪录,拿到6500万元的巨奖，而仅仅1个多月之后的2007年11月27日，位于北京的中国福利彩票开奖现场更是传出震撼性消息：甘肃省嘉峪关市三合春彩民之家62020119号投注站当期中得了21注一等奖。其中，20注一等奖为一张彩票所中，中奖彩票是一组号码20倍投注的彩票，该中奖彩票共获得总奖金高达1.138亿元！我国首个“亿元彩王”就此诞生，并刷新了中国彩票历史上奖金的最高纪录。

　　史无前例的亿元大奖，惊羡、好奇，甚至质疑，各种情绪夹杂在一起，让这个西北小城嘉峪关顿时沸腾了。1.138亿元是多少钱呢，可能很多人还没有这个概念，甘肃省福彩中心副主任于振海很风趣地举例说，1.138亿元巨奖如果兑换成百元大钞的现金，用嘉峪关当地常见的1.5吨小货车来拉，要装4车。这1.138亿元巨奖个人偶然所得税扣税总金额将达2276万余元，税后奖金为91069574.4元，而仅这笔钱每年的利息收入就有334万元，够一个普通白领赚30年以上,而嘉峪关最近20年卖出的彩票金额加起来，都达不到这次中奖的金额。网上有好事者计算过，这笔巨款可以买最昂贵的宝马（760Li2005型，178万一辆）56辆；海滨别墅按照400万一栋的价格能买25栋；3万元一块的劳力士手表，可以购买3333块。

　　一次中奖解决了所有问题，面对如此一夜暴富的“财富神话”,很多人恐怕很难再保持平常心。在这个物价持续上涨的年头，亿元巨奖必然会刺激起众多彩民加入赌赌运气的行列。事实也证明了这一点，嘉峪关到整个甘肃省甚至全国，之后几天彩票的销售情况明显看好，尤其是一些以前没有怎么接触过彩票的市民也纷纷前来购买，巨奖之诱可见一斑。对此，甘肃省福利彩票发行管理中心副主任于振海表达了自己的忧虑：越来越多的大奖出现，是好事，说明更多的人参与到福彩事业中，社会福利事业也获得了更多人的支持。但我们也一直有这样的担忧：面对财富的刺激，一些人容易把彩票当成赌博，最终影响正常的工作生活甚至酿成悲剧。

　　彩票之祸

　　随着彩票的出现，近些年来因为彩票引起的彩民心理失调，甚至犯罪的现象频频进入公众的视线。2006年4月，四川新都男子周远德痴迷彩票，却屡试不中。后因“梦中人”告诉他是自己的亲人挡了财路，他竟残忍的杀害了母亲及哥嫂3人……；同年，陕西一女出纳挪用50万元公款购买彩票，未如愿中奖后因无力偿还而自杀。2007年4月，河北邯郸农业银行员工任晓峰、马向景用盗来的钱购买彩票，从5万到1400多万，短短一个月就从金库私自提取4535万元投注，导致该地区彩票销售额创下历史纪录；2007年11月，辽宁鞍山福彩投注站经营者赵立群，利用系统设计漏洞，虚假冒领了2800万元。除了部分彩民的疯狂之举外，博彩业这一产业也日益成为高管落马，贪污腐败的重灾区：在轰动全国的“宝马彩票案”中曾经口口声声“用人头担保体彩中心没有作假”的陕西省体育彩票管理中心原主任贾安庆，2004年被西安市中级人民法院以受贿罪和滥用职权罪一审判处有期徒刑13年，并依法没收其受贿赃款13万元。国家体育总局体彩管理中心原法定代表人张伟华，2007年12月因受贿罪已经在北京市一中院受审。在此之前，海南省彩票管理中心原主任李家福，被判处死刑缓期执行，广东省湛江市原体育局局长杜达光因向中奖人索要“赞助费”，受到刑事处分。彩票业高管的前“腐”后继引人深思。

　　虽然我们不能把板子都打在彩票身上,但是面对频频爆出的巨奖,面对巨额财富的诱惑,有些彩民事实上已经很难保持心态平衡,一部分彩民已经有了病态化的趋向,这样的行为已经完全违背了我国发行彩票的初衷。博彩业有一个名词叫“病态赌徒”，是指那些因赌彩丧失理智的人。江南大学社会学系副教授王君解释说，中国目前已经纯粹是一个经济的社会，人心思富，甚至到了一种急于求成的状态,部分彩民的心理就是这种社会心态的反映。在发达国家，病态彩民的比例一般占彩民总量的2%－3%，中国目前大约有1亿彩民，按这个比例计算，中国病态彩民的数量大概有二三百万。

　　彩票之忧

　　从1987年到2007年，全国共计发行彩票3663.16亿元，其奖品从最初的汽车摩托到90年代流行的两室一厅，到取消实物奖励，改为统一现金兑奖。几经变换，彩票发行方式也从原始的广场型抽奖到1995年开始尝试电脑售奖。彩票诞生20年来，我国已诞生了近1亿彩民。买彩票已经成为不少人象炒股一样的娱乐和投资方式,成为日常生活的一部分。

　　作为一种产业，博彩业在社会经济系统中主要有三大功能:第一，社会调节功能。博彩可以满足社会公众的巨大心理需求，更大程度上是一种精神活动产品，是社会公众业余生活的调节器。第二，具有慈善功能。博彩业利用人们的博弈心理可以筹集大量的社会闲散资金，用于发展社会公益事业。这是博彩业的正面效应和存在的道德依据,同时从某种程度上抵消了博彩的负面效应。第三，增加税收和就业功能。发展博彩业最终会增加税收，提供更多的就业机会，同时政府和社会也借此取得相应的回报。事实也正是这样，彩票发行20年来，募集彩票公益金1228.17亿元，有力地支持了国家公益事业的发展。以福彩为例，截至2007年6月30日，全国累计发行2423亿元，筹集公益金809亿元，在改善民生、构建和谐社会中发挥了重要而积极的作用。

　　虽然彩票的功能中具有一些公益性质，但说到底，它仍然是一种博彩，这种性质不能改变。在世界范围内，彩票文化的一个趋势是，精英文化明确反对博彩，民间文化则多持肯定态度。经济学家茅于轼非常反对滥发彩票，他的理由是：“买彩票带有赌博性，容易鼓励人的不劳而获思想。”彩票专家研究指出，虽然彩票有公益性质，但不可否认多数彩民都是冲着巨额奖金买彩的，尤其是低收入人群，由于生活艰难，对彩票一夜暴富的神话期望值更高，如果不能正确对待，很可能血本无归甚至酿成悲剧。河南省郑州市的调查显示，在彩票消费群体中，有1/3是低收入者，月薪1000元左右 。“全世界彩票发行的一个悖论，就是针对中低收入者。” 河南财经学院彩票研究所所长冯百鸣说，“本来发行彩票是为了帮助那些中低收入者，弱势群体，但实际上，买彩票的人有很大一部分是中低收入者，而买彩票对他们的生活境况肯定是有影响的。”所以他认为，在彩票设计上，应当想办法多鼓励中高收入者，而不是中低收入者去购买。而不少彩民的心态存在问题，这也是最让人担忧的地方。在西方一些国家，有些人买彩票完全是出于慈善，怀着一颗平常心，而在国内，买彩票的人几乎百分之百是希望中奖。北京大学彩票所执行所长王薛红博士说,“我们注意到彩民是这样一个群体，真正特别有钱的人不会去买彩票，而真正掏钱去买的是一些低收入家庭的群体。” “买彩希望中奖无可非议。但相较国外彩民以献爱心、公益性为主的心态，我国彩民的心态还不够成熟。”王薛红博士指出,在国外，一生不去兑奖的彩民大有人在。还有人把中奖彩票挂在墙上，宁可自我欣赏也不去领奖。幽默的法国人说：“公众购买彩票是微笑纳税”，这句话让很多人对彩票的意义心领神会。“所以我们要引导彩民形成健康的购彩观念，因为中奖率很低，更多的是一种献爱心行为。”

　　彩票之戒

　　世界彩票协会章程开篇第一句话就说：“人类对于博彩的喜爱历史几乎与人类自身的历史一样长。”1987年6月3日，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立。1987年7月27日，第一批福利彩票在河北省石家庄市销售，标志着中国当代彩票业的诞生。1988年，国务院批准国家体委(现国家体育总局)发行“第十一届亚洲运动会集资奖券”。1992年，“国家体委体育彩票筹备组”成立。1994年4月，中国体育彩票管理中心成立，体育彩票正式登台。根据粗略的估计，全国每年用于博彩的资金约在5000亿元人民币以上，约占GDP的2.5%左右,这个数字表明，无论我们是否愿意承认，博彩已经成为一个巨大的产业。

　　然而彩票发行是一把双刃剑，一方面可为社会募集大量的公益金，另一方面也带来了大量的社会问题，例如博彩成瘾、因买彩票带来生活上的困难等等,因此国家和彩票业必须关注在彩票发行上的社会责任。而当下我们看到的更多的是随处可见的不负责任的诱人宣传，有些地方的彩票发行组织者在广告宣传中不负责任地夸大其辞、肆意渲染，将乐善好施的公益行为误导为回报率很高的投资行为。这种误导性的广告宣传，容易使一些彩民产生“志在必得”的极端心理，滋生不稳定的社会因素。而为了提高人们的购买欲望，彩票发行中心也开发出各种各样的玩法，从单一式的投注购买，变成了多形式、多种类的购买，奖金也是越来越高。彩民的购买欲望被空前地调动起来，彩票的售量当然迅速提高，然而，为此铤而走险的人也随之开始呈上升态势。一些缺乏社会责任感的媒体在这方面也起着推波助澜的作用，只要发现哪里有了大奖得主，多家媒体齐上阵,几乎要把大奖得主吹嘘成“神仙”，不遗余力的大肆渲染，对那些本就不太坚定的彩民，无疑具有推动作用。

　　彩票的健康发展首先要求博彩业的管理部门要有责任意识，要有责任博彩的理念。对于越来越多疯狂彩民的产生，社会学家认为政府在彩票方面过度的单一宣传有不可推卸的责任。有关人士指出，彩票不同于一般商品，彩票作为政府主营的特殊商品，单方面宣传有误导倾向，容易助长彩民的赌博心理。而心理学家则指出，“某某中奖者撞上大运”此类宣传极易误导中低收入群体和未成年人，前者出于尽快改变生活状况的愿望，后者则心理不成熟，“一夜暴富”正迎合了他们的心理。目前，有专家强烈呼吁政府应设立彩票风险提示牌，让彩民清楚地认识购彩风险，从而作出更为理智的选择。专家认为,政府有责任引导彩民的消费心理。彩票发行、销售机构也有劝阻彩民上瘾的责任。销售人员应严格禁止向未成年人出售彩票；在零售网点或者彩票片面上设置一些警示语，就像香烟盒上的“吸烟有害健康”一样；限定一张票面上的最高投注额等。在发行彩票时严格区分彩票和赌博，发行彩票时必须考虑道德因素，不得对社会造成危害，以免引起社会问题；同时加重发行彩票的公益性和慈善性，限制彩票收入增长。在大众传播媒体上减少和控制对中大奖以及彩票投注技巧的宣传，防止误导公众。

　　国外彩票发行比较成熟的国家,都有关于彩票发行和中奖宣传的限制手段,例如在挪威,政府就一直坚持有限度发行彩票的原则。可喜的是，目前我国彩票管理有关部门已经开始认识到这个问题，财政部有关负责人日前在谈及责任博彩时强调，对彩票销售网点实行限额销售管理。彩票销售网点销售金额超过销售限额的，必须及时向彩票机构报告。同时，要求各彩票销售网点必须张贴“禁止未成年人购买彩票”的提示语，张贴理性购买彩票的警示语等。政策不能代替法律，目前中国彩票业之所以存在种种问题和弊端的一个重要原因，就是我国迄今为止尚未制定出《彩票法》，其管理的主要依据仍然是2001年制定的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，以及财政部在此通知精神指导下制定的《彩票发行与销售管理暂行规定》和《彩票发行与销售机构财务管理办法》等三个文件。目前由于缺乏法律依据，仅靠原有的政府文件已经遭遇到许多管理的窘境。甘肃省亿元大奖的出现，刺激着彩票立法的呼声再次响起。据国务院法制办政法司副司长丁锋透露，首部《彩票管理条例》已提上国务院议事日程。2008年3月，《彩票管理条例（征求意见稿）》通过国务院法制办官方网站公开向社会各界征求意见，经过15年的等待，我国的彩票立法终于驶入快车道。