[焦点]改革户籍制度：填平社会保障中的“贫富”鸿沟

　　社会保障作为社会的稳压器，也受到了户籍的限制。比如，医疗保险异地不能报销；流动人口养老保险不能异地转移；对于城市低收入人口，包括新迁移人口一旦由于种种原因丧失获取收入的能力，最低生活保障却仅仅限于本地户口的当地人享有

　　有些事情一出生就会被注定。比如，不论出生在哪里，属于城市人口还是农村人口，是大城市的人还是小城镇的，都取决于父母户口所在地。

　　这些不同，某种程度上决定了一个人的未来，这也是中国目前户籍制度的弊端之一：不同的户籍导致同命不同价、不同就业机会，以及天壤之别的受教育机会等等。

　　追溯历史，这个制度的建立在1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”，人口构成中的城乡二元结构由此确立。这个制度的后面，是计划经济年代的不同的社会保障和社会福利制度。

　　改革开放30年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，包括劳动力在内的生产要素自由流动的要求越来越强烈，在“发展”的驱动下，因户籍制度带来的束缚，有些被不断地突破，有些却被有意无意地得到加强。购房落户，风行全国的户籍新政

　　中国实在太大了，地区差异可以让同样的政策，在一个地方推行正酣的同时，在另一个地方却已经叫停。比如，购房迁户口，在云南昆明和广东珠海就面临不同的命运。

　　从1月20日开始，凡在昆明市拥有合法固定住所和稳定生活来源，且实际居住的，本人可申请落户。即使本人不拥有房屋产权，只要单位住宅具有房产证，且分配给本单位职工居住满5年以上的，职工本人也可申请落户；大学毕业生可以选择先落户后就业。一句话，“落户昆明更加方便了”。

　　在广东珠海，从4月9日开始，暂停一切形式的户口迁入。在暂停购房落户外，诸如夫妻、父母、子女投靠入户，大中专毕业生入户，暂住人口入户等所有户籍迁入都暂时停止。

　　对于云南昆明“城门大开”的新政策，当地研究人员认为，昆明处在一个新的加速起跑点上，新规定是顺势而为，因为昆明需要加快城市化进程，需要消除人员流动的障碍。同时，这项政策还可以解决二代农民工，甚至三代农民工的生存尴尬问题。

　　对于广东珠海“关闭城门”的做法，有人评论说，购房落户在促进房地产勃兴、拉动珠海经济发展确实拥有很大贡献。但是，随着珠海12年免费教育、全民医保、老年人免费乘车等民生政策的实行，大规模增加的人口势必带来巨大的公共财政压力，这应是政府决定停止购房落户政策的一个重要原因。

　　其实，昆明的改革并非全国首创，珠海的困境其他城市也曾经出现。

　　户籍改革中，第一个“吃螃蟹”的是一个县级市，浙江省宁波奉化市。2000年11月28日，奉化市出台新的城镇居民户籍制度。新制度规定：凡在建成区内拥有合法固定住所、且具有稳定职业或生活来源的非城镇户口公民，都可以按照自愿原则申办城镇户口。这项面对全国的户籍新政的改革方向是“农村人口城市化，外来人口本地化”。8年来改革稳步推进，截至目前奉化市城区办理入户的25000多人。

　　2001年年中，增加了附加条件，即“购房落户者，房屋面积要大于80平方米；以引进人才身份入户宁波的，必须是大专以上学历”，宁波市公安局把奉化的经验推广至整个宁波市，但是，这个政策目前已经叫停。2007年9月1日以后购买的住房，已经暂时停办理户口迁移。

　　此外，1995年深圳决定在宝安、龙岗两区实施购房落户政策，2003年4月取消此政策；从2004年7月1日起，在佛山购买“二手房”以及没有办理房产证的佛山市外居民不再办理购房落户；2008年1月1日，东莞取消购房落户的政策；郑州、河北石家庄也进行了相对彻底的户籍制度改革，不过后来也都叫停了。人口剧增，房价暴涨，大城市不堪其重

　　各城市推行以“购房落户”为主要内容的户籍改革，都有其“推进城市化进程，促进当地经济发展”的现实需要。而且，效果堪称立竿见影。

　　奉化户籍制度改革是由当地公安部门率先提出来，目的是为了方便管理外来人口。这个提议恰好契合了当时市政府要突破经济建设发展受制于“人气不旺”的需求，因为奉化市区人口长期徘徊在7～8万人。

　　这个增加人气，促进发展的户籍新政，直中户籍中城乡二元结构的“七寸”，效果显著。据媒体报道，自新制度实施以来到2005年，新增城镇人口1.08万，市区人口一举突破了10万，新增内、外资企业160多家。房地产市场也因此被带动起来，每平方米房价由当年的不到1000元上扬到2000元左右，商品房期房销售率也从55%上升到90%，成交面积增长了100.9%。

　　珠海购房落户政策此前已经经历了两次演变，2002年6月，开始实施时是“没有最低购房面积规定，购房落户人员包括配偶、父母及子女，二手房也可享受购买新建商品房的入户政策”；2004年7月进行调整，规定购买需高于75平方米的新房，购房落户人员只限于业主本人、配偶和18周岁以下子女，另外还对二手房做了规定。

　　对于珠海户籍制度的改革，有研究者认为，这种制度，除了购房落户外，对调动、转业、投亲靠友等传统的渠道开放，也对大学毕业生完全开放，为珠海输入和储备了一定的科技、管理人才，同时，也为珠海市经济社会发展特别是房地产业的发展做出了积极贡献。

　　问题的另外一面是，人口增长过快。珠海近年户籍人口平均增长超过4％，而全省户籍人口平均增速为1.38％。

　　宁波叫停购房落户政策，更多的原因在于房价暴涨。统计数据表明，宁波房价涨幅曾连续多年跻身全国70个大中城市前列，2007年以来，市区房价持续攀升，5月宁波市区商品房销售均价已达8300多元/平方米，此后屡创新高。

　　在这种情况下，当初是“为了吸引外地人才，同时促进经济发展和城市化进程，繁荣房地产市场”的购房入户政策，已经不符合宁波房地产市场的发展现状，叫停不属意外。户籍附加物，各种福利和权利

　　当城市户口与商品房捆绑在一起时，吻合了人的逐利本性，趋之若鹜是必然的结果，于是，拉高了房价，促进了房地产市场。效果所以明显，一个重要的原因是城市户口，尤其是大城市和发达地区城市户口含金量很高。

　　中国经济发展不平衡，社会保障和福利政策目前只实现了省市统筹，大城市和发达地区财力雄厚，在这些方面的投入自然比小城镇和不发达地区高。所有这些，能否享受到，取决于是否拥有该地的户籍。

　　2003年，郑州市放开户籍管理，只要是在郑州市租房或投靠亲戚的外地居民，都可落户郑州。结果，外来移民多是学生，学校资源出现空前紧张。有报道说，一个班里塞了90个小学生，但还有很多适龄儿童上不了学。还有的城市，为吸引人才而推出购房落户政策，吸引了大量老弱病残，只因落户便能享受“低保”。毫无疑问，在这些地方，新政策都被紧急叫停了。

　　户籍制度承载了太多的利益分配权利，因此，户籍制度的改革一直没有取得突破性进展。早在1992年，国家就成立了户籍制度改革文件起草小组。1993年6月，起草小组草提出了“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

　　1998年7月底，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理问题的意见》，出台了旨在改革“二元结构”户籍体制的新的户口管理政策。直到去年4月，公安部发布消息称：全国已有12个省、自治区、直辖市已经相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。尽管如此，国内户籍改革总体进展依然缓慢，改革目标也远未实现，城乡居民的社会福利及各种社会权利并未实现统一。

　　社会保障作为社会的稳压器，也受到了户籍的限制。比如，医疗保险异地不能报销；流动人口养老保险不能异地转移；对于城市低收入人口，包括新迁移人口一旦由于种种原因丧失获取收入的能力，最低生活保障却仅仅限于本地户口的当地人享有。

　　单纯取消城乡人口二元结构，恢复户籍制度本身的人口登记、人口信息管理的功能并不难，但要改革附加在户籍制度之上的相关社会经济政策，以及由此形成的社会利益分配格局，不研究解决好相关的社会经济政策，不破除各种壁垒，户籍管理制度改革将难以全面稳步推进，尤其需要解决的是社会保障方面的因户籍带来的制约。

　　专家指出，目前，社会保障只实现了省市统筹，地区发展不平衡，已形成社会保障中的“贫富”鸿沟，富裕地区的政府补贴高于贫困地区。如果不尽早改革，实现全国统筹，在“购房落户”等各种对“有钱人”有利的政策的刺激下，区域经济发展的不平衡将进一步加剧，社会保障中的“贫富”鸿沟将进一步加深，以低收入群体为主要统筹对象的社会保障体系将失去意义。