浙江余杭的“法治指数”试验

　　《望东方周刊》记者舒泰峰，特约撰稿赵春丽/浙江余杭报道

　　浙江余杭的“法治指数”试验

　　一个中等收入的国家，其无形资产平均有36%取决于教育水平，57%取决于法治程度

　　与一般政府大院的深墙高筑、警备森严不同，杭州市余杭区政府大院没有围墙，也没有警卫站岗。

　　“有时候会有市民直接跑到我办公室里来。”余杭区区委常委副区长殷英说。

　　距此几公里开外就是良渚镇---大名鼎鼎的良渚文化发现地。良渚文化内涵丰富，特别是玉器非常发达，种类繁多、造型独特。学者概括良渚精神为“原创、首创、独创、外拓”。

　　余杭人以良渚为荣，区内的建筑比如区博物馆的造型就借用了很多良渚玉器的元素，而且他们相信现代余杭人的创新精神也同样来自于良渚文化，“包括推倒政府大院围墙在内”，余杭区司法局调研员马其镖说。

　　最近，余杭人在自己的创新序列中又增添了一项内容---他们正在将抽象的法治具体化、量化，准备用一个“法治指数”来评估余杭的法治水平。“最迟今年五六月份要出台第一个法治指数，以后每年都会评。”余杭区司法局局长毛新利告诉《望东方周刊》记者。

　　2005年，香港曾经出台过我国第一个“法治指数”，评估的结果，香港法治水平分数为75分。余杭则是内地第一例，“香港的评估操作上相对比较简单。”毛利新说。

　　世界银行2006年出版的《国家的财富在哪里》（《Where is the wealth of nations》)一书，在分析国家资本财富问题时，将法治指数作为国家无形资产余额的重要组成部分---一个中等收入的国家，其无形资产平均有36%取决于教育水平，57%取决于法治程度。

　　中国正在向中等收入国家行列迈进，法治正成为中国公民的最强烈诉求。著名经济学家吴敬琏也发现，没有法治，市场经济便如空中楼阁，他因此撰写《呼唤法治的市场经济》一书，引起学界的强烈共鸣。同样的原因，余杭法治指数的消息一经披露，立刻引起广泛的关注。

　　曾参与香港“法治指数”整个操作过程、同时也是“法治余杭”评估组成员的香港大学教授戴耀庭说，目前许多发展中国家都没有一套完整的法治评估体系，余杭制订出台这个体系，对浙江乃至全国、全世界的发展中国家都有参考价值。

　　法治怎么量化

　　“这件事要追溯到两年以前。”马其镖是余杭区司法局前任局长，退居二线后主要精力就投入到法治余杭评估体系的搭建当中，并以此为最大的乐趣。

　　他介绍说，2006年初，余杭区委出台了关于建设“法治余杭”的意见，此后又组建了以区委区政府主要领导为组长的法治余杭建设领导小组。

　　接下来是引进“外脑”---课题组邀请了一批全国知名法学专家在杭州开了第一次法治余杭研讨会。在会上，浙江大学法学院教授钱弘道做了一个发言，提出了法治量化的概念。“我们过去谈了很多法治的意义，但是法治的成效究竟怎么样呢？我觉得量化评估是一个好的落脚点。”钱弘道告诉本刊记者。

　　当年4月，领导小组与浙江大学光华法学院联合成立法治余杭评估体系课题组，课题组由两部分组成，一部分为专家，共有10名，其中包括中国人民大学法学院教授张志铭、中国社科院法学研究所所长李林等；另一部分主要由余杭区司法局人员组成。钱弘道为课题组主持。“专家主要负责理论论证和体系设计，我们更多地在具体操作上予以配合。”马其镖说。

　　经过一年多的调研和设计，2007年底，一份长达6万字的《“法治余杭”量化考核评估体系》最终出炉。

　　“我们的总体目标可以概括为：党委依法执政，政府依法行政，司法公平正义，权利依法保障，市场规范有序，监督体系健全，民主政治完善，全民素质提升，社会平安和谐。”殷英说。

　　“具体来说，这套评估体系的特色可以用‘1’、‘4’、‘9’三个数字来概括。”“1”是一个法治余杭指数，该项是对余杭公民社会现状进行的最概括的评估。“香港2005年法治水平分数为75分，我们也会形成一个分数”。

　　“4”即4个“评估层面”---区本级、区级机关部门、乡镇街道、村和社区，“纵向到底、横向到边”。

　　“9”是面向老百姓的9种调查问卷。涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感和满意度等9方面，总分为1000分。

　　公众问卷占相当权重

　　评估体系规定的具体考核办法殊为详细。在第一部分“总指标”中共设9项具体目标，分别是“推进民主政治建设、提高党的执政能力”，“全面推进依法行政、努力建设法治政府”等。每一项目标各有具体考核量化标准，比如针对第一项整体目标有10条指标。

　　举例来说，第一条15分，规定“组织机构健全，分工明确，责任落实。专职人员不落实的，扣3分，工作经费未列入财政预算的，扣2分；法治建设领导小组会议一年少于二次的，扣3分；年度法治建设任务部门责任考核不落实的，扣3分；法治建设简捷录用率低于全省平均水平的，扣3分。”

　　第三条10分，“干部选拔、任用体系科学，程序规范，奖惩制度完善；重要人事任用未实行全委会票决制的，扣2分；因违反党员民主权利保障条例，发生侵犯党员民主权利事件的，每起扣2分；选拔任用不公，引起群众投诉被查实的，每起扣2分。”

　　第六条10分，“支持和保障检察机关、审判机关依法独立行使司法权，无以组织或个人名义干预司法活动。若出现干预独立司法正常活动的，此项不得分。”

　　这套评估体系只是最终法治指数的一个依据。另外一项依据是民意调查。今年3月余杭区两会期间，趁代表委员集中之机，课题组向120余位人大代表、政协委员进行了问卷调查。此举标志着《“法治余杭”量化考核评估体系》调查正式启动。

　　评诂组还进入社区，随机向城市居民发放问卷。同时，问卷调查也在网上进行。“一共发放了1012份问卷。”毛利新说，目前，课题组正在进行问卷的统计和分析。

　　问卷一共有9种，每张问卷设有10个到20多个问题不等，每个问题设有四到五个选项。比如第一份问卷关于“人民群众对党风廉政建设的满意度”，第一个问题是“您认为党的十六大以来通过反腐败斗争，党政机关和干部队伍中消极腐败现象是否得到遏制”，选项A-E分别是“有效遏制”、“一定范围得到遏制”、“遏制很少”、“没有遏制”、“更加严重”。

　　第五个问题是“假如您了解掌握一些具体涉及腐败问题的线索，您将如何去做？”选项也是5个：“积极举报”，“涉及自己利益才举报”，“把线索告诉别人，让别人去举报”，“怕打击报复不敢举报”，“不论什么情况都不举报”。

　　有的题目设计颇有意思。第五份问卷的主题是“人民群众的社会法治意识程度”，其中第一个问题是“有人说：‘老百姓一定要守法，而干部在某些特殊情况下可以不遵守法律。’您同意吗？’”选项五个：不同意、不太同意、中立、基本同意、同意。

　　“最后的法治指数将结合评估体系和问卷调查两者综合评定。公众的问卷在其中占相当的权重。”钱弘道告诉《望东方周刊》记者。至于具体的权重比例，钱弘道说“暂时保密”。

　　“成长性的烦恼”

　　“做这件事是要有一定的信心和底气的。”毛新利说，他的信心和底气建立在余杭的法治传统和20年的普法基础之上。

　　在余杭采访期间，几乎所有采访对象都提到杨乃武与小白菜以及国学大师章太炎。

　　130多年前，杨乃武与小白菜---这桩家喻户晓的清末奇案发生在余杭。这桩案件里有执法的草率，有司法腐败，也有百姓的抵死相告，最后以百姓获胜、贪官获刑而告终。而在20世纪初，余杭人章太炎则与孙中山等人一道成为最早呼唤法治的思想家之一。

　　先人的精神遗产滋养了余杭的法治土壤。如今，余杭建有杨乃武与小白菜奇案展示馆，作为余杭的一个重要法制教育基地，面向社会，进行最生动、最实际、最有说服力的普法教育。

　　法治成为余杭的一种氛围。出余杭市区七八分钟的距离，在南苑街道有一个叫高地村的村庄，这个村的党支部书记施雪龙告诉本刊记者，该村在2006年时就组织村民进行关于国土资源法的法律知识竞赛，而且决赛的时候还搬到了余杭电视台演播大厅，进行现场直播。

　　余杭的农民也是在全国率先自荐海选“村官”的，在创新基层民主法制和政治建设方面走在前列。在社区换届选举中，余杭100%实行直选。杭州首家法治网站---余杭法治网开通一年，访问量已达11万多人次；政府设立了法律咨询中心，号码很好记---“148”，谐音“要司法”，咨询中心2006年一年接待来电来访近3500批次……

　　当然，另一方面，毛新利说，余杭的法治建设之所以走得较快，也是现实的需要，“余杭正在面对许多成长性的烦恼”。

　　余杭的经济社会成长之快在一组数字里可以清晰体现。据国家统计局统计，2005年全国百强县（市、区）社会经济综合发展指数测算结果，余杭区名列第15位，而2000年的余杭列在第23位，相当于5年进了8位。

　　“所谓‘成长性的烦恼’”，毛利新说，比如征地和拆迁就是当前一大矛盾，还有失地农民的补偿问题，以及大量外来务工人员涌入之后的服务和管理问题。“这些怎么解决，只能靠法律。”

　　高地村之所以组织国土资源法知识竞赛，施雪龙说，也正是为了化解矛盾。“高地村就面临很多关于征地拆迁方面的矛盾，老百姓希望求助于法律，而他们对法律又不熟悉，所以我就想通过竞赛的方式来普法。”

　　“法治指数之所以花落余杭，可以说是天时地利人和的产物。”余杭副区长殷英这样归纳。

　　法院是最大受益者

　　“我们法院显然是这一套评估体系的最大受益者。”接受本刊采访时，余杭区人民法院院长傅樟绚第一句话就这样说。

　　“这几年司法氛围改善了不少，法院和法官的地位得到很大的提升。”傅樟绚说，以前别人经常把法院当作政府的一个部门。“比如现在通知开会，文件上一般是‘四套班子领导、法院院长和检察长’，但以前经常是‘四套班子领导、全区各部门负责人’。”

　　而建设法治余杭的决议通过后，“我们可算是抢抓机遇，立即向市委、人大报告工作，提出用综合治理的手段破解执行难。”

　　在被称为“民告官”的行政诉讼案件中，2005年，余杭出台了行政机关首长出庭应诉办法，规定请求额在5万元以上的案件、本单位第一例行政诉讼案件，受区政府委托行使职责的以及产生重大影响的案件，行政机关首长必须出庭应诉。

　　“2006年我院一共开庭105件行政诉讼案件，按规定首长要出庭的是44件，实际到庭33件，到庭率75%。“应该算高的，但还不够理想。”傅樟绚说2007年又跟区法制办沟通，要求在请假制度上更加严格，或者规定第一件不能出庭的第二件仍然要出庭，“通过这些转变行政首长的法治观念，平等地跟百姓对话”。

　　杭州市工商行政管理局余杭分局副局长胡昕告诉《望东方周刊》记者，评估体系的出台使得工商分局在“条”的管理外又增加了“块”上的监督。对工商分局的考评了除了9项区级机关的共性考核评估指标外，还有9项个性评估指标，其中包括“对核定注册单位名称、审定、批准、颁发营业执照不严，造成严重后果的，每例扣2分”，“当事人要求听证而不组织听证的，每发生1起扣1分；行政诉讼败诉和行政复议被变更、撤销的，每发生1起扣2分”等等。

　　“我们对这些指标进行了层层分解，落实到每个科室，每个个人，这样就方便了问责。而量化的考核也克服了以前‘好、中、差’这种很模糊的主观考核标准。”胡昕说。

　　4月22日，本刊记者刚从余杭离开，国家司法部副部长张苏军一行来到余杭。在考察中，张苏军说，“法治余杭”建设已有一个良好的开端，取得了初步成绩。余杭不仅成为省市法治建设的“试验田”，更要做全国法治实践的“试验田”。