迎接执政理念的变革 构建“公民本位”社会

　　也许有一天，当我们发现《政府信息公开条例》已成为一个历史性的拐点……

　　“这次地震，公众能够得到的信息铺天盖地。在我国，人们以前从未如此逼真地看到过一个灾难这么多的场景和细节。”中国社会科学院新闻研究所所长、研究员尹韵公在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时这样评价，“此次地震的信息公布，堪称我国有史以来最快、最全面的一次，政府信息的公开程度可谓达到了极致。这在我国信息公开进程中，具有里程碑式的意义。”

　　其实，这一切当在意料之中。2008年5月1日，我国一部备受瞩目的行政法规——《》正式开始实施。这部于去年4月颁布的行政法规，明确规定了公民的知情权和政府的信息公开义务。这将使我国政府迈向一个信息公开的新时代。

　　而当信息公开时代来临时，无论是政府还是民众，无论是在实践层面还是立法层面，都需要做好进一步的准备。

　　迎接执政理念的变革

　　政府信息公开的话题，在最近总不经意地拨弄着公众敏感的神经，公众期待条例的正式实施，能照亮我们这个社会更多隐秘的角落。

　　5月5日，湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等5位市民引爆了一起特别诉讼——因向县政府申请公开有关政府部门的调查材料遭到拒绝，汝城县人民政府便被他们告上了郴州市中级人民法院。据了解，这是条例正式实施以来，我国首例市民状告“政府信息不公开”的行政诉讼案。

　　“这是我国第一次国家级政府信息公开立法，把信息公开变成了政府的法定义务，这是政府执政理念转变的一个历史性突破。”北京有一位政府官员一口气读完条例全文后，不禁对本刊记者感叹道，“这将彻底颠覆我们以往的工作思路和方法，简直就是一场执政理念的革命。”

　　据了解，政府信息公开在全世界都是认同的，公开是原则，不公开是例外。据相关数据显示，美国对1975年以前的档案实行95%对外开放，俄罗斯的开放率80%至90%，而日本已经分13批对1979年以前的档案采取了开放措施。

　　从上世纪90年代末期起，政府信息公开就在我国政府、学术界和普通民众中形成共识。从1998年作为立法研究课题立项，到2007年4月公布，再到2008年5月正式实施，条例走过了“十年破冰”的漫长历程，仅法律实施准备期就长达一年。

　　但是，这一漫长的立法进程，始终伴随着我国政府的变革和成长，也从另外一个侧面见证了我国社会主义民主政治的递进——

　　2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通，至今全国80%县级以上政府和政府部门已建立了门户网站。国家发改委、教育部、卫生部、审计署等国家部委还在官方网站开设了信息公开的专栏。点击进入后，可看到这些部门信息公开的目录、公民申请信息公开的路径、指南等。

　　据了解，政府新闻发言人制度也在中央各部委和31个省、自治区、直辖市基本建立起来。另外，有些地方政府还纷纷在图书馆、档案馆、行政审批大厅等公共服务场所，专门配置了微机查询终端、电子显示屏、文件阅览室等设施，进一步方便公众查询政府信息。

　　催生现代公民社会

　　在保障公民权益、建设和谐社会和廉洁政府方面，信息公开的意义显而易见。

　　“政府掌握着一个国家的大量信息，信息公开与否、公开的程度高低都对社会的进步起着直接的推动作用。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“多年来，我国公众有了问题往往找不到诉求的渠道，致使一些很普通的问题因信息不畅演化为误解，无形中加剧了社会的隐性矛盾。而条例实施，有助于保障公众权益，加速民主政治建设进程。”

　　由于信息不公开带给我们政府的惨痛教训不少，除在一些项目决策上暗箱操作造成腐败大案频发外，在“非典”灾难之初、松花江污染等突发公共事件中，一些部门官员认为公众知道的信息越多，越会引起社会恐慌，便千方百计遮盖事实，结果适得其反。

　　吸取这些教训之后，每当禽流感疫情、药品中毒、食品安全、地震等危机发生，有关政府都会通过政府公报、政府网站、新闻发布会、传统媒体等各种渠道不间断地公布事实真相和事态进展，并向公众提供安全防范等信息。

　　“政府需要在大灾大难中学会危机的有效处理，而坦诚的信息公开是基础，这不但可以让公众更加理性和沉着，也让政府得到民众最大程度的理解和支持，为顺利化解危机打下基础。”在北京一家广告公司工作的李先生向记者表示，“条例实施，有力地保障了公民知情权，更好地实现公民的参与权、表达权、监督权，很大程度上杜绝了政府决策方面的失误，拉近了政府和民众的感情，是促进社会和谐的有效途径。”

　　有关专家认为，以往滋生的官员渎职、滥用职权、政令不通等腐败现象，基本都是暗箱操作的产物。为此，政府信息公开能更好地预防腐败。“政府越垄断信息，秘密越多，那么权力寻租的空间就越大。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为，“在现实生活中，诸如高考成绩、气象预报等信息，往往被有关部门通过声讯台等渠道高价出售。这些权钱交易、欺诈失信等腐败现象，大都是暗箱操作所导致。根据条例，这些原则上都应向社会免费公开。”

　　可以预期的是，条例实施后，我国政府将不断向开放型、服务型、民主型政府转型。同时，条例也必将唤起公民参政议政、监督政府的民主意识和政治热情，激活、加速整个社会的民主进程。

　　有关专家乐观地预测，这种不可逆转的双向演进，终将会重构政府与公众的关系，最终催生一个有限政府、公民本位的现代公民社会。

　　消除控制信息的“本能冲动”

　　在本刊采访过程中，有不少受访者担心条例在操作中会流于形式，甚至担心因部分条款规定模糊，可能产生政府或官员钻空子、违规隐瞒等现象。这种担心并非没有道理。

　　随着条例的实施，与公众的热情形成对比的是，还有一些政府部门的表现不尽如人意。从信息公开的情况来看，也还存在着公开不规范、不全面的问题，有些信息的掌控权，还基本取决于政府的单方意志。更为极端的是，有些政府部门、政府官员出于自身利益的需要，还有垄断、封锁信息的“工作习惯”。

　　“政府信息一旦与官员政绩、考核指标乃至"乌纱帽"挂钩时，有些官员必然会产生封锁消息、隐瞒真相乃至编造谎言的本能冲动。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时表示，“有些政府在行政用度、项目审批状况等各种与民生有关的统计调查数据不愿意公开，主要是这些公共信息与部门利益、官员政绩密切相关。”

　　据了解，条例实施后，还存在有些地方政府服务不到位的现象。比如公众提交申请途径不畅，咨询电话无人接听，有的明确表示不接待来访，甚至直接将申请者拒之门外。更有甚者，一些部门在条例实施后表现得措手不及，有的连本部门的工作人员都不知道应由谁来公开信息。

　　尽管各级政府已普遍建立了网站，但记者调查发现，有些并未承担起发布政府信息的功能，而是异化成转载媒体报道的网站，有些甚至变身为营利性的商业网站，角色定位发生了严重错位。更有不少基层的政府网站长时间得不到更新，有的根本无法打开，成为“死网”。

　　同样，公众一直寄予厚望的新闻发言人制度，在有些地方和部门也成为一种摆设，甚至成为“统一宣传口径”，对付媒体对当地政府负面报道的工具。不少单位还明文严格规定“除了新闻发言人，严禁工作人员私自接受记者采访”。有些新闻发言人，要么联系不上，要么联系上了，每每被问及一些“敏感问题”时，却顾左右而言他或干脆“无可奉告”。一项初衷良好的制度创新，反而成了官员手中的“挡箭牌”。

　　政府信息公开遇到的诸多问题，除与政府理念、官员心态有关外，还与我们的法规设计有关。比如根据条例规定，行政机关公开政府信息前，应当按照保密法等相关法律、法规、规定对拟公开的政府信息进行审查，不得公开涉及国家秘密的政府信息。这就令有些政府部门和官员有可能以“保密审查机制”为借口压缩公民知情权。

　　典型的例证是，房地产信息长期不透明，为开发商操纵房价、腐败官员以地寻租提供了巨大空间，使各地房价节节攀升，已演变成殃及民生的严重社会问题。正因此，近年来不断有民众要求公开房地产成本，但一些地方政府部门却以这是“开发商的商业秘密”为由不予公开。

　　更具争议的话题是，尽管社会普遍认为，掌握公权的官员理应公开其财产状况，接受社会监督。但“个人隐私”说却在官员阶层大有市场，直到现在，官员财产申报制度也只是“海市蜃楼”。

　　“目前条例有些规定过于宽泛，如何界定信息是否可以公布或将成为条例实施过程中面临的主要难题，这无疑增加了实施的难度。”北京中盛律师事务所杜立元律师告诉记者，“条例第九条和第十三条分别规定了信息的主动公开与依申请公开，但是从中很难把握这两者的界限，信息主动公开很可能因政府及其工作人员观念转变得不够及时和其他相关保障机制的欠缺而流于形式。”

　　另外，从条例可以看出，信息公开与否的决定权和执行权基本上都是由政府把握。但没有政府以外的第三者予以监督，这种封闭式的信息公开模式很可能引发公众对信息公开程度的怀疑。“可以预见的是，这些问题容易引发大量的行政纠纷，最终可能导致行政机关和司法机关对此类纠纷不堪重负”，杜立元说。

　　“现阶段存在政务信息公开偏窄而保密信息范围偏宽的现象。”齐善鸿教授接受记者采访时认为，“目前几乎各级行政机关都有定密权，从自己的立场确定应该保密的范围，导致定密过于普遍。有的在执行具体保密范围时，随意扩大范围，把不应当确定的事项确定为国家秘密。有的部门对具体保密范围修订不及时，一些明显不属于国家秘密的信息，仍然在保密，给保密工作增加了难度，提高了保密成本。”

　　立法仅是起点而非终点

　　有关专家认为，面对构建政府信息公开体系这样一个革命性和颠覆性的系统工程，因某些现实的因素，还有许多配套政策需要完善，并尽快从理想与现实的夹缝中寻找到一条落实法规的新路。

　　“社会信息的公开化必须以法律法规的形式加以制度化，使之成为一种可以操作，可以审查，透明度很高的程序，使政府行政处于社会公众有效的监督之中。”上海交通大学人文学院邢兆良教授认为，“它使政府行政在信息发布的内容、性质、时间成为一种承担法律义务的强制性行为。重大社会信息的发布因此而不会因人、因时而具有随意性。”

　　“现在条例仅仅是一部由国务院制定的行政法规，而不是由全国人大制定的、更高层级的法律。”李成言教授认为，“正因为如此，使得其主要适用于行政机关，还无法涵盖人大、政协、法院、检察院等国家机构的信息公开，也无法规制遍布社会基层的村务公开、校务公开，等等。”为此，李成言教授呼吁，希望有关部门不断总结经验，把更多主体纳入到信息公开的范围，使条例逐步上升为法律，以便更好地推进整个公共领域、公权领域的透明化，更为全面地保障公民的知情权。

　　“政府还需要加大对条例的宣传力度，在政府基层的执行力也有待进一步加强，现在中央很重视政府信息的公开，但实际情况是，越到基层政府越得不到重视，老百姓也不太了解。”北京市昌平区的一位大学生“村官”认为，“目前很多老百姓还不太了解条例，申请也不清楚找谁，政府应想办法使广大民众了解，并积极参与到相关行动中。”

　　“条例的实施，涉及到的媒体关系也是一个的重要问题。”中国人民大学新闻学院教授、博士生导师喻国明对《瞭望》新闻周刊表示，“根据条例，政府进行信息公开实际上要处理与公众、媒体以及所掌握的信息等多种复杂关系。条例的实施，从媒体自身而言，应该对自己获知的信息进行验证和判断。首先，媒体不是"包打听"，无权要求政府公开涉及个人隐私的政府信息。其次，媒体应该对政府信息公开情况进行监督，对政府隐瞒信息的行为进行披露。而政府方面，则要有服务意识，要学会尊重媒体，给予媒体一定的空间而不是更多的束缚，让媒体更多承担起为百姓代言的责任和义务。”

　　“条例所追求的目标将成为中国政府管理模式的一次革命，但是有了条例，并不意味着公民的知情权就可以无障碍地实现。”齐善鸿教授认为，条例虽为公民知情权的实现提供了法律上的可能性，但要使这种可能性变成现实性，要保障公民知情权能够真正有效实现，还有赖于我们的正确认识和严格执行，对违反条例行为责任的严肃追究，对侵犯公民信息获取权的有效救济，以及其他相关条件的配合，如抓紧修改完善保密法、档案法和其他相关法律、法规，制定相关配套法规、规章等。

　　“法律法规必须是刚性的，因为它牵涉到各种利益的博弈，如果它不刚性或者不够刚性，必然有被强势者操控的可能。”杜立元律师认为，要保障条例顺利实施，需要做到以下几方面：

　　首先，各级行政机关应依据条例进一步制定相应的行政法规或规章予以规范，在政府内部建立相关的自律性规范及激励机制，促使政府及工作人员强化主动公开的意识，规范主动发布信息的程序。

　　其次，应建立起条例的落实监督机制，建立各级政府及工作人员隐瞒信息的问责追究制度，通过媒体披露违反条例，隐瞒政府信息的典型案例，追究相关人员的责任。

　　最后，行政机关应制定信息公开的纠纷处理制度以化解可能产生的大量行政诉讼，在行政纠纷发生后，有步骤、有重点地引导公民理性对待信息公开过程中发生的纠纷，以达到政府信息公开过程中政府和公民的真正和谐。记者李松

　　文件链接： (来源：瞭望)