改革探索 近年来，随着铁路改革的不断深入，一些基层铁路运输检察机关紧紧围绕铁路改革实际，积极探索民行检察工作新思路，拓宽监督渠道，积极开展督促并支持公益性民事诉讼和刑事附带民事诉讼等工作，取得了较好的法律效果和社会效果。
铁路检察机关督促和支持民事公益诉讼探讨 近年来，一些基层检察院对检察机关督促、支持民事公益诉讼的必要性和可行性作出了积极有益的探索。
铁路检察机关督促和支持民事公益诉讼的必要性和可行性 当前，全国铁路系统正在实施体制大调整，诸如管理机构撤并、主辅业分离、资产重组等各项改革力度急剧加大，改革的深度和广度涉及全国各个路局和基层单位。但据有关调查资料显示，在这些改革实施过程中，存在对国家和集体财产或经营权处置不规范的现象，出现利用调整和改革之机侵占财产和获取垄断机会牟取利益等违法侵权民事行为。但由于现行法律对公益诉讼规定不明，存在很多实践障碍，因此实际发生公益诉讼的案例很少，国家和社会公共利益难以通过民事公益诉讼的方式加以有效的维护。笔者认为，在我国建立社会主义市场经济体制和各类改革不断深化的今天，检察机关对公益诉讼行使督促起诉权和监督权，十分必要且完全可行。
首先，检察机关督促和支持民事公益诉讼，体现了宪法的人民主权和法治原则两个基本理念。检察机关督促提起民事公益诉讼，是法治国家司法最终解决原则的具体体现，其实质是以诉讼手段来保证人民管理国家事务和保障法律可诉性，从而使现实生活中大量民事公益案件通过诉讼得到解决，以保证国家“法制完备”和“主权在民”精神的具体落实。
其次，检察机关督促和支持民事公益诉讼符合我国有关法律规定。检察机关是国家的法律监督机关。民诉法第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”笔者认为对该条应从广义上去理解法律赋予的精神实质，不能机械地把对民事审判活动的监督权局限于检察机关抗诉单一手段，应该理解为通过对整个民事公益诉讼活动的过程监督来最终实现对民事审判活动的监督。
再者，检察机关督促和支持民事公益诉讼符合法律赋予检察机关国家法律监督机关的性质特征。检察机关具有法律所赋予的法律监督职能，不仅对刑事法律实施监督，还包括对民事法律实施的监督。检察机关在民事公益诉讼中享有参诉权是法律监督途径的拓宽，是法律监督的具体化，其最终目的是保证国家法律得到统一正确的实施，保护国家和社会的公共利益。
最后，检察机关督促和支持民事公益诉讼，有过成功先例，且目前的探索实践也为此提供了依据。近年来，一些基层检察院在铁路改革过程中积极找准民行检察工作的切入点，针对主辅业分离、资产重组等改革中出现的国有资产和国家权益被侵害等问题，通过法律咨询、辅导调查取证、出具督促起诉意见书等有效手段，在国有产权确认、主张合同权利、主张国有债权、追缴欠款等方面进行了有益的探索。在法律没有明确规定的条件下，发挥软性法律监督手段指导和影响基层单位通过民事诉讼方式维护应有的权利，并取得了很好的实际效果，仅锦州、成都、杭州等地基层铁路运输检察院发生有关督促提起公益诉讼的案件多达近20件，不仅为国家挽回损失达2000多万元，而且这些案件在系统内产生了较大的正面影响，有效地遏止了借改革之名不法侵害国家权益行为的蔓延。
铁路检察机关在督促和支持民事公益诉讼中的法律地位 1．铁路检察机关是代表国家和社会公共利益参加诉讼。
从性质上看，我国检察机关是宪法明确规定的国家法律监督机关，在公益诉讼中的民事诉权源于广义的法律监督权。检察机关督促和支持民事公益诉讼主要是为了社会大众利益，是代表国家行使公益诉讼和监督的权利。
从程序上看，铁路检察机关参加公益诉讼，在针对侵害国家利益和社会利益而提起的民事公益诉讼案件中，铁路检察机关基于法定的诉讼地位代表国家和社会公共利益参与诉讼。
2．铁路检察机关在督促和支持民事公益诉讼时，其法律地位应为国家监诉人。
各项诉讼标的之间的关系以及参与诉讼的目的和任务在某种意义上决定了诉讼主体的诉讼地位。铁路检察机关以法律意见书、检察建议书等方式督促提起民事公益诉讼时，其主要目的是对民事公益诉讼活动中诉讼当事人和法院之间的诉讼活动是否合法进行监督，确保国家法律的统一正确实施。这就必然决定了检察机关在以法律意见书、检察建议书等方式督促民事公益诉讼时处于法律监督者的地位。笔者认为可以称呼其为“国家监诉人”，这一个称呼最恰当地体现了检察机关加入公益诉讼活动的法律监督性质，也最恰当地体现出了检察机关有别于民事公益诉讼原、被告的独立地位，它是一个独立的诉讼法律关系的主体。
铁路检察机关督促和支持民事公益诉讼的范围 根据目前我国国情，笔者赞成以“面要宽，点要细”的原则，科学、准确地确立检察机关督促提起民事公益诉讼的范围：
（1）科学划定原则。必须以宪法、民事诉讼法等相关法律为依据，立足和服务于铁路改革和建设大局，遵循基本法理，以科学和辩证的方法对铁路检察机关督促和支持民事公益诉讼的范围加以界定。既不能范围过宽，否则将对当事人的自主权构成威胁，不利于铁路改革和建设的发展；也不能范围过窄，否则将影响对国家利益、社会利益的保护，使监督权得不到完整实施。
（2）标准限定原则。铁路检察机关督促和支持民事公益诉讼必须符合三个客观标准：一是行为的违法性即该行为侵犯了法律明确加以保护的客体。二是行为后果的严重性即该种行为必须已构成国家利益、社会利益和公民权益的严重损害，已经影响到国家和社会秩序稳定。三是受害人没有提起或无法提起民事公益诉讼。
（3）适应时势原则。与客观实际的需要不相适应的监督是不完善、不健全、不科学的因此受理范围的设定应在紧扣客观标准的前提下视情势及时变更，保持灵活的弹性空间以便在制度设计与国家利益、社会利益保护之间找到最佳切入点。铁路检察机关在受理民事公益诉讼中更应紧扣铁路改革和建设的客观实际。
出于实践操作的需要有必要在遵循上述三项原则的前提下，将检察机关督促和支持民事公益诉讼的类案界定为：
（1）国有资产和权益受侵犯等损害国家利益的案件。国有资产和权益受侵犯本身是一种非常复杂的社会现象，如在铁路体制改革中有一些国有资产和权益流失案件找不到合适的起诉人，而处于无法保护的状况，因此有必要由铁路检察机关依法协同确认并督促起诉。
（2）环境污染等公害案件。在涉及铁路系统环境保护的案件中，对于在相关区域居住的人而言，诉讼成本过高，获取有力证据也有非常大的困难，而且这种诉讼旷日持久，要消耗大量的人力、物力、财力，绝非一般个人所能承受，在该种情况之下，铁路检察机关理应成为公共利益、社会利益的代言人，支持起诉。
（3）侵犯公共资源、公共利益的案件。这类案件的侵害对象往往不是某个具体的个人或单位，因为公共资源是全社会成员的公共财产，所涉及的是全社会成员及国家的公共利益。例如在破坏自然资源案件中，有时会发生权属主体与他人共谋进行损害性开发的情形，现实中，需要确定一个维护国家和社会公共利益的主体通过司法程序提起损害赔偿之诉并制止侵权行为，检察机关应当参与进来，并督促或支持起诉。
（作者单位：杭州铁路运输检察院）
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