5月22日，河南商丘市出台《关于扩大对外开放促进全民创业的若干规定》，以“工龄×5×上年度月平均工资”的经济补偿鼓励政府官员辞职“下海”(进入市场经商、办企业等)。对此，社会各界有各种不同的评价，并引起人们对改革开放20多年来全国各地政府制定的各种鼓励官员辞职“下海”政策的反思。
公务员有辞职的权利，辞职后有去企业或其他营利性组织任职，从事营利性活动的权利，这几乎是世界各国公务员制度的通例，尽管各国的公务员法同时对之规定了相应例外和相应限制性措施，以保证国家利益、公共利益和公务员的廉洁性不受到侵犯。
但像我国改革开放以来由政府通过相关政策性措施推动公务员辞职“下海”的做法却极为罕见。官员“下海”应该说是中国特定时期的特定现象。
怎么评价这种现象，是耶，非耶？
首先，对这种现象，我们应分析其历史背景，分析中国官员“下海”潮形成的经济、政治和文化源流。上世纪八、九十年代的中国是一种什么情形呢？中国社会刚刚开始转型：由计划经济向市场经济转型，由全能政府向有限政府转型。这种转型必然要求人才资源的配置与之相适应。但是，在当时的中国，人才，特别是精英型人才，大多集中在政府机关。政府机关人才过剩，人浮于事，而市场却人才奇缺，特别是管理型人才、开拓创新型人才奇缺。对于这种国家人才资源配置的严重失衡，本来应通过市场予以自动调节。但是，当时中国不要说人才资源市场尚未形成，即使人才资源市场已经形成，也自动调节不了，因为中国人几千年形成的“官本位”观念太强，而敢于承担市场风险的观念太弱，很少或几乎没有官员自愿辞官不做而去冒市场竞争的风险。因此，这种人才资源配置失衡的调节任务只能主要由政府承担。政府通过一系列政策性措施，如停薪留职、经济补偿、优惠贷款、减税免税等，鼓励和推动官员“下海”。从今天中国市场经济发展的速度和所取得的成就看，当年政府鼓励和推动官员“下海”的政策无疑是正确的，此后一波接一波的“下海”潮对推动中国社会的转型(包括体制和观念的转型)无疑是有重要贡献的。
其次，对这种现象，我们应分析其法律和法理根据，分析其合法性。从法律上讲，官员辞职“下海”和政府制定官员“下海”政策应该说都是有法律根据的，公务员法第13条和公务员法生效前调整国家公职关系的《国家公务员暂行条例》第7条都明确规定了公务员有申请辞职的权利。从法理上讲，公务员除了有公务员身份外，还同时具有公民身份，作为一个公民，当然有选择职业的权利，这是一个公民不可剥夺的基本自由。但是官员辞职“下海”和政府制定官员“下海”政策有法律、法理根据并不意味着每个官员“下海”和所有政府机关制定的官员“下海”政策都是合法的。
第一，官员辞职“下海”必须遵守公务员法关于公务员辞职的限制性规定，如未任满国家规定的最低服务年限的公务员不得辞职，涉密职位的公务员必须脱密期满才能辞职，公务员辞职后两年内(原系领导成员的，则三年内)不得到与原工作业务直接相关的企业或其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。官员辞职“下海”和政府制定的官员“下海”政策如果违反这些规定，则是违法的。
第二，政府制定鼓励公务员辞职下海的政策性规定，特别是经济补偿标准，必须适当，必须与政府机关因机构调整、撤销、合并、缩编裁员等而辞退公务员的补偿标准相协调，不能差别悬殊。而且，这种政策性规定和经济补偿标准应根据不同历史时期国家人才资源配置的情况而有所差别：改革开放初期，政府机关人才过剩，市场人才奇缺，其政策和经济补偿标准的鼓励度自然应大一些，而现在国家人才资源配置失衡的情况已大有缓解，且即使失衡，很大程度也可通过人才市场自发调节。因此，政府没有必要，且不应该给予辞职“下海”的官员过高的经济补偿和不适当的政策优惠。否则，即构成滥用权力和违法。
第三，政府制定鼓励公务员辞职下海的政策性规定，特别是经济补偿标准，必须通过听证会、网上讨论或其他形式，广泛听取纳税人的意见，必须向人民代表机关报告，经相应人大或人大常委会审议、批准。因为用于补偿辞职“下海”官员的钱并不是政府的，而是纳税人的，是全体人民的，政府无权自己决定将纳税人的钱，将全体人民的钱用于某一社会阶层，即使是用于社会弱势或困难群体，也应经过法定程序(何况辞职“下海”官员并非弱势或困难群体)。否则，即违反法律的民主程序，构成程序违法。
由此可见，对官员辞职“下海”和政府制定官员“下海”政策的是与非，功与过应具体情况，具体分析。有做得对，做得好，做得合法的，也有做得不对，做得不好，做得违法的(既违反法律规定，又违反法律原理、原则)，不能一概而论。
(作者系北京大学法学院教授)
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