南京行政处罚用“标准数据库”阻“人情漩涡”

　　“罚款我认，罚款比例请您照顾一下。”“处罚在网上运行，该不该罚、罚多少，我说了不算，听电脑的。”

　　这是日前一位开发商与江苏省南京市建委城建监察支队工作人员的对话。所说“电脑判罚”，指的是2006年以来，南京市在构建阳光运行机制中，建立行政执法“标准数据库”，由系统软件根据违法事实和情节轻重自动生成处罚结果。自运行这套系统以来，市建委行政复议、诉讼无一败诉。

　　去年7月，透明国际组织高级顾问兰斯多夫教授在南京考察时，对用电子手段和信息技术规范自由裁量权的做法倍加赞赏。

　　罚多少问电脑

　　对违法行为、情节、后果等要素进行选择，电脑生成唯一且不可更改的处罚结果

　　“行政处罚自由裁量权，是极易发生腐败的薄弱环节。电脑不讲"人情"，更不懂"关系"，用"电脑判罚"替代"人脑判罚"，让自由裁量更加精准、客观、公正!”南京市委副书记、市纪委书记陈绍泽对“电脑判罚”如此评价：相对人心服口服，执法便捷规范公正。

　　今年7月2日，雨花台区某楼盘未取得施工许可证擅自开工，被南京市建委城建监察支队查实，按规定这一行为将被处工程合同价款1%以上2%以下的罚款。

　　几天后，开发商接到监察支队行政处罚决定：处以工程造价1%即58763元罚款。项目工程部经理很是意外：“没有托过任何人，没想到罚款是按下限定的！”他坦言：监察支队到工地查案时，施工人员多次与执法干部“辩解”，还有人出言不逊，这些天他一直担心会因“态度不好”被重罚。

　　在市建委城建监察支队办公室，支队长尤凤凯从网上调阅雨花台区这个案例：具备开工条件而没办开工许可；擅自开工在3个月之内；没有前科；没有造成严重影响……诸般要素输入“行政处罚自由裁量细则库”后，跳出处理结果就是工程造价1%的罚款。

　　有了“电脑判罚”，备受老百姓质疑的“同案不同罚、合法不合理”等现象基本没有了。尤凤凯表示，过去接到一个案子，确定处罚结果往往研究一个上午也很难形成统一意见，总有人说高说低。现在简单了，把案件“要素”往电脑一输，结果就出来了。

　　南京市建委主任陆平贵说起“电脑判罚”一脸轻松：过去办案，总有人来打招呼。现在自由裁量权交给电脑后，就消停多了，我们也解脱了。

　　不同部门不同软件

　　根据执法依据、违法行为、处罚金额等情况，适用三类处罚系统软件

　　不同执法部门面对的执法情况迥然不同，那电脑是如何实现判罚的呢？各执法部门根据《南京市行政处罚自由裁量权指导意见》，结合执法依据、违法行为、处罚金额等情况，将法定的自由裁量权分解为若干不同处罚档次和若干种情形，通过信息技术，构建不同类型的行政执法“标准数据库”。

　　在江苏省南京市房产局信息中心，笔者体验了第一类“标准数据库”的“不近人情”：输入一个“涉嫌未领商品房预售许可证销售房屋”情节，并提出处以2.5万元罚款意见，网络系统当即报警。工作人员解释：按照输入的情节，相应的处罚应当是3万元，刚才的操作与“数据库”的判罚结果不符，所以系统报警了。他们说，“数据库”将违法行为粗分成“特别轻微、轻微、一般、严重、特别严重”等5个档次，“管控”自由裁量权。这类系统软件适用于执法依据少、处罚事项少、处罚金额小的执法部门。

　　相对市房产局，有的执法部门执法依据较少、行政处罚事项较多、处罚金额较大，“自由裁量权”稍稍“自由”一点点，罚款差别就多达数万、几十万，甚至上百万元。这就要求标准数据库更加细分。以未领取施工许可证擅自施工为例，按法律规定可以按项目造价的1%—2%处以罚款。他们将自由裁量功能固化，细分为开工时间长短、主动认错与否、违法次数、社会后果等11个档次、85种情形，编入行政处罚流程软件，设置处罚自由裁量权细则库，办案人员只要将违法行为、情节等相关要素输入，计算机就自动生成唯一的处罚结果。

　　还有一类执法部门，其执法依据多、行政处罚事项多、处罚金额较大的。

　　譬如，环境保护行政执法涉及7部法律、36项行政法规、60余件行政部门规章，以及近百个地方性法规和规章，定性稍有偏差，处罚结果就会迥然不同。

　　面对这些让人“眼花缭乱”的处罚依据，南京市环保局另辟蹊径，将“二维数组”数学控制模式引入处罚系统中，通过对近200部(件)法律、法规、规章涉及的违法行为情节与处理结果进行逐一拆解与组合，构建包括违法行为情节裁量标准、违法行为后果裁量标准、行政处罚金额拆分标准等一系列的标准数据库。

　　数据库不断更新

　　随执法依据变化而调整，根据相对人的感受两年修订一次

　　在现实的执法实践中，行政执法人员不可能以有限的法条，应付无穷的社会事务，“自由裁量权”便应运而生。

　　那么，南京市通过电子手段和信息技术，对行政处罚实行“精准裁量”，会不会背离设置自由裁量权的法理初衷，出现“细则越精准，适应性就越低”的尴尬？

　　南京市监察局副局长杨平给出这样的答案：为规范自由裁量权而建立的行政执法标准数据库，并非是完全闭合、静止的，而是开放、动态的。他们将根据新出台的法律、法规，不断对行政处罚“标准数据库”进行修订调整，以适应执法需要。

　　行政处罚“标准数据库”是对法定的自由裁量权限进行二次“细化”，行政处罚相对人能接受吗？杨平说，他们已经考虑到了这一点，将根据社会对行政处罚“标准数据库”的适应状况，每两年对其修订调整一次，使其更适应执法实践。

　　南京市监察局局长龙翔谈起监察机制：全市52个部门和13个区县基本建成覆盖全部行政事项的权力阳光运行机制，实现了对所有行政处罚事项的实时、同步远程监督。对“电脑判罚”的行政处罚结果实行流程监控、效能监察、异常报警、投诉处理。也就是说对电脑给出的“精准裁量结果”，如不“严格执行”，系统将分别自动发出“预警”、“黄牌”和“红牌”信号，并对违规行为和违规主体进行监督整改和责任追究。(黄庆畅吴德） (来源：人民日报)