孙大午：农民的土地实行永佃权好

　　来源：中国改革报

    农民的土地实行永佃权好

　　孙大午

　　土地是农业主要的生产资料，是一切物质财富的源泉。两千多年以来，我国土地制度从“居者有其田”到“耕者有其田”，再到“居者有其田”，经历了宿命般的历史轮回。

　　1、土地制度的历史演变

　　早在春秋时期，土地属国有，即属诸侯贵族所有。“四封之内，莫非王土，食土之毛，莫非王臣”，平民20岁受田，60岁还田，在此期间除了各家耕种自己分到的100亩私田，还须8家共耕100亩公田，公田收益归贵族享用。对土地所有权者而言，相当于征收田租的九分一。这就是著名的“井田制”，八厶为一公，八家私田围绕着一块公田，正是“公”字的由来。

　　到春秋末年战国初期，这一制度稍有变通，首先是废除公田，各家在百亩私田内按收益向地主、贵族贡献十分一的田租，这叫“贡法”及“彻法”；其次是贵族只按田亩收租，认田不认人，避免了受田还田的繁琐，这叫“履亩而税”；再次是容许农民划去旧制井田的疆界，在百亩之外自由增辟耕地，这就是“废井田、开阡陌”，贵族仍只按其实际所耕，收取十分一的田租。这样做，贵族是增收并不吃亏，实际上久而久之，土地所有权无形中就转落到了农民手里。税收制度发生改变，社会观念随之改变，遂演化成“耕者有其田”的形态。井田制被破坏了，随之而来的是为民制产的一种均田制度也被破坏了。从前是制约经济，后来变成自由经济了。隋唐以后，土地私有化的倾向越来越明显，直到明代清丈土地，绘制《鱼鳞图册》，最终确定了土地的私有权。

　　历史上皇权不下县，在土地私有制下，中国农民传统的精耕细作曾经达到世界单产的最高纪录，中国乡村社会也从单一的农奴制演变成一个士农工商各得其所、五行八作秩序井然的自治社会，创造出世界上最璀璨的农耕文明。

　　建国后，农村确立了土地公有制，农民和土地之间，被一个庞大而抽象的概念隔开了，历史似乎辗转回到了原点。在公有制下，饥饿的农民循着求生的本能左冲右突了20年，直到1978年，安徽凤阳小岗村冒险犯难，以“大包干”开启了农村改革的序幕。农民获得了种地生产的自由，多种少种产多产少，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”，农民在自己的承包地里，焕发出了空前的劳动热情和致富激情，很快解决了温饱问题。十一届三中全会更像一声春雷，炸开了冰封的河流，大地开化了，中国的经济体制改革就从农村蔓延开来。

　　与此同时，历史上的“耕者有其田”也随之演变成了“居者有其田（承包田）”。随后出台的《土地管理法》和《农村土地承包法》规定，农民在承包地里只能种粮食，不能搞其他产业，承包期限为30年。国家要征用土地，只需按土地平均收益补偿农民，最高可补偿30年。

　　本来，小岗村肇始的改革精神是使农民摆脱贫穷走向富裕、打破枷锁自由发展，但是这种通过立法固化的制度安排严重阻碍了农村的发展。农民被束缚在土地上，只有种地劳动的自由没有创业劳动的自由，农民的孩子则是一出生就被“受田”，最终形成了“农村住的就是农民，农民就是种地的”社会格局。农民从最快最早富起来的群体，变成了发展最慢、收入最低的弱势群体。

　　2、土地使用的现状

　　社会经济发展的三大要素就是土地、金融和劳动力，其中劳动力和金融都要跟着土地走，而农村最大的资产就是土地，原本应该有更大的潜力、更广阔的发展空间，但是，面对国家所有或集体所有的土地，农民束手无策，不敢越雷池一步。

　　事实上，无论在历史上，还是在现代社会，农村住的并不一定都是农民，农民也未必都是种地的，农民对土地，从来就是个经营的概念，种地需要因时制宜，经营则需要因地制宜。政府提倡的“适度规模经营”应该包含机械化作业、降低生产成本以及与市场接轨这三个含义。现在，农业机械化已经普及，农民一年只需几天时间播种、收割，一人就能耕种数百亩土地，大量农业劳动力都面临向第二、三产业转移的问题。

　　劳动力的转移意味着农民的自愿结社和自由迁徙。农村发展企业化成了农民自发形成的一种高效有序的集体合作形式。新的集体化和迁徙需求首先引发的就是土地问题，农民不可能带着土地和房产迁徙，土地的转让、出租、抵押甚至申办非农建设用地越来越成为农村经济社会发展的政策瓶颈。在农村，拿出80%～90%的土地来搞种植，拿出10%～20%的土地作为建设用地来发展养殖业加工业为宜。

　　现在，随着产业布局的深入调整，土地问题已经成了焦点，尤其是对于建设用地的争议，频频引发农民跟开发商、政府之间的冲突，甚至造成血光之灾。城里房子买不起，农村房子卖不掉，都源于土地问题。实际上，政府没有错，政府是有法可依的。比如给农民30年的失地补偿费就把农民的土地收归国有，根据《土地承包法》，农民的收益权就是30年。30年以后国家还给不给你承包是另一回事。土地是集体的没有错，可是《土地承包法》不是集体立的，它是国家立法。不要说给30年的补偿，就是给100年又有多少钱呢？一亩地一年的纯收益是400元，按100年补偿才4万元，然而一亩地转手给开发商就可以卖40万甚至更多。所以这个问题当地政府是解决不了的，跟当地政府过不去、跟开发商过不去都不可行，问题出在立法层面，是《土地管理法》和《土地承包法》的相关法规规定让地方政府和开发商有空子可钻，有利益激励，根本问题就出在农民的土地归集体所有这个制度上。

　　我想，立法应该有长期性、延续性和稳定性，应该名实相符，也就是说，既然是集体所有，就应该是实际上的集体所有，既然不能实际上归集体所有，就不如取消这个制度。我个人认为，农民集体所有的土地制度应该取消，因为它是从苏联拷贝来的一种政治制度，是加在国家和农民之间的一条虚空制度。从历史上看，从法理基础上看，公权利都是私权利的让渡，而不是对私权利的剥夺。但是从历史上看，我们国家的土地集体所有制是强迫之下产生的，1958年土地入社时，其实是剥夺了农民的土地；从法理上看，既然土地归农民集体所有，国家为什么又给“集体”制定一个30年的承包期呢？既然立法确立的30年不是“农民集体的本意”，也就没有法理基础，可以说这30年承包期的规定是违情悖理的。因此，现行的农民土地集体所有制度应该废止。国家应该重新制定《中华人民共和国土地法》，明确土地的产权。

　　当然，我们也看到，这个问题已经得到重视，比如给农民的失地补偿在不断提高，城郊甚至按菜地收益来补偿粮田，法定住宅土地使用权年限有望延长，集体建的小产权房有蔓延之势，土地承包期的延长、土地的流转和抵押都已是大势所趋。17届三中全会之前，胡锦涛总书记在安徽省考察农村改革发展情况时指出：“要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营”。公众期望这些能写进17届三中全会的公报中，加快土地改革的进度。虽然公报对此只字未提，虽然现行土地制度的根本格局并没改变，中国的土地改革实际上已经采取了渐进步骤。

　　只有土地的苏醒才能再次引发劳动的激情，只有让土地活转起来，中国农民才能再次创造出震撼世界的经济奇迹。

　　3、如何保护耕地

　　农民对土地是有感情的，常常是爱恨交加。土地给人们带来的收益高，农民就会爱土地，土地给人们带来的收益低，或者带来束缚和负担，农民就会恨土地，甚至不惜将大片土地抛荒，背井离乡到城里去谋生。所以土地问题不是问题，土地问题其实是粮食问题，粮食问题也不是问题，而是粮食价格的问题。保护耕地最好的办法就是让土地的生产效益升值。

　　一是经济手段，如对农产品，不是提高价格而是放开价格，与市场接轨。我们看到钢材、煤炭、化肥等基础物资都在翻番上涨，而粮食价格十几年没有动。关键不是价格上不去，而是价格放不开。粮食是人们膳食结构消费中花费最低的，即使大米、小麦3元/斤，每人每月也不过消费30斤粮食，即90元钱，即使政府免费供给城市低收入者3元/斤的粮食，财政支出也是微乎其微。稳定粮食价格，只能伤农，并不能稳定物价，和稳定社会也没有必然联系。如果放开粮食市场，商品粮的生产向农场主转变，让土地向种粮高手集中，形成“一人种地、九人服务、十人富裕”的局面，农村经济很快就搞活了。

　　二是政治手段，通过确定产权，把农村、农民的资产盘活。如宅基地等，不妨先放开，变集体所有制为个人所有制。集体所有制转变为个人所有制，是十一届三中全会以来的实践经验也是未来的历史趋势。通过扩大个人所有制，扩大对内开放，允许农民进城、资本下乡。

　　城市化不是让农民都住进城里，而是关于农民如何享有城市福利的问题，是经济发展的结果，而不是目的。一切以分享经济成果为出发点，农村完全可以自发地走向村镇化、城镇化、城市化。

　　我们13亿人口的大国，本身就是个大市场，完全可以自己形成一个巨大的市场，没有必要依赖外国，依赖出口。个人所有制是内需驱动型经济增长模式的基础，我们的内需不足，是因为市场对内开放不够，表面上广大人民群众手里有资产，但不能变现。比如我们国家生活在县以下的10亿人口，占有的最大资产就是宅基地、房子、土地，可是这些都不能抵押，不能买卖、盘活。

　　只有把农村的资产盘活，在农村形成资产的市场，才能大幅度地拉动内需增长，现在这些资产都在虚化的集体手里，基本上处于一种睡眠、潜动的状态。另外，有些矿产资源，不管是出资还是招标，都控制在政府手里，最后往往是官员、开发商发财，当地人得不到什么收益，得到的只是被污染的环境和少量的劳务收入。矿产资源不归个人，起码应归当地，当地的概念是什么？是老百姓。如果政府、国家都要拿，起码应三三开：1/3归当地老百姓，1/3归国家，1/3归当地政府。

　　老百姓应该是靠山吃山，靠海吃海，得到一些当地的资源性收入，分享改革开放的伟大成果。

　　4、农民的土地实行永佃权好。

　　根据中国的国情，中国的土地不适宜搞私有化，适宜搞永佃权。因为土地私有化包含了地面资产和地下资产，而现在的农村大体上是人均等份地承包土地，地上资产私有容易，地下资产私有难。永佃权既明确了土地的所有权永久归于国家，又明确了土地的使用权可以永远给农民，农民对土地的使用权可以出租、转让，也可以用于非农建设。英国的土地制度就是永佃制，我认为应该借鉴。如果这样确定，去掉集体所有权的土地制度，明确土地归国家所有，农民拥有永佃权，这样政府对土地的管理就会弱化，农民自己对土地的爱护就会强化，对耕地的保护和生态环境投资的重视会从下向上形成。同时，土地的使用和流转也会活起来，对国家富强、农民致富都有莫大好处。

　　土地的灵活使用和自由流转是大势所趋，因为农民的出路就在于非农业。自古以来，农民与土地的关系就是一个经营的概念，而不是狭隘的种地概念。现代发达国家财富的分配比例，农业第一产业大约占5％，15％的财富在工业和加工业领域，80％的财富是在流通服务领域，也就是在第三产业产生。现在我国已经转向了农业和工业的现代化，正在向现代化国家发展，可八九亿农民还在围绕着这5％的财富打转，这是没有出路的。

　　有的学者担心，土地实行永佃权以后，或者土地私有化以后，农村会出现土地兼并，出现大地主。我觉得这种担心大可不必。一则，我们不怕城市出现资本家，而且资本家越大越好，为什么我们会怕农村出现大地主呢？这是一种惯性思维；二则，实际上在现代社会，只有傻瓜才去当大地主，聪明人会当农业资本家或者农业企业家。比如我有2000多亩土地，它每年给我的贡献、收益，只有十万或者几十万元，但是我的加工业和服务业却能赚几百万上千万。所以，农业资本家或者农业的企业家们会以土地为基础，重点开辟的是加工业和第三产业，而加工业和第三产业才是农民的出路，也就是农民就业致富的地方。

　　无论如何，农民离开土地，向第二产业尤其是向第三产业转移，这是一个趋势，而且是一个必然。我们应该顺应这个潮流，而不应该再人为地因为担心农民失去土地而阻挠这个历史潮流。认为农民失去土地会没事干，是不切合实际的，是杞人忧天变成了杞人忧地。

　　我们只有用经营城市的理念去经营农村，把开发区的政策给予农村，农村才会活起来，富裕起来，就会自然地形成若干个小城镇。农村小城镇的建设，不仅不会使耕地减少，相反会使农民集中，会使空心村重新变为耕地，当然，最重要的，是大部分农民会失去农民的身份，自主择业，农民会快乐富裕起来。