王景新：农村土地流转制度改革的反思

　　来源：中国改革报

    中国农大：纪念农村改革30周年研讨会

　　农村土地流转制度改革的反思

　　王景新

　　一、农村土地流转制度改革历程（24年）

　　《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》（中发［1984］1号），首次提出农村土地流转问题。

　　《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（1985）和《关于一九八六年农村工作的部署》（1986），分别提出“股份合作制”、“向种田能手集中，发展种植专业户”的流转方法，既保护分散经营的承包权，又保障土地规模效益。

　　2001年12月30日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号）（ 2002年11月4日，新华社授权播发），全面阐述了党的农村土地流转政策。

　　2002年通过，2003年3月1日实施的《农村土地承包法》，将18号文件的精神上升为国家法律。

　　2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》，是对上述土地流转政策和法律的进一步完善和深化。

　　——上述《通知》、 《决定》以及 《承包法》，集中了当前我国农村土地流转的政策和法律制度。

　　二、农村土地流转的动因

　　1.农村土地流转最初动因，是延长承包期和稳定承包权后，解决“有地无人中，有人无地种”的问题，优化资源配置。

　　1984年中央一号文件规定，“土地承包期一般应在十五年以上”；同时提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”。鼓励“无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包”。

　　1986年中央一号文件指出，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。

　　2.农村土地流转的持久动力，期望用市场化流转替代周期性行政手段调整，从而达到既稳定农民承包权，又实现规模经营的目的。

　　三、农村土地流转的方式

　　1984年中央一号文件提出的方式是“转包”

　　1985年中央一号文件提出的方式是“股份式合作”。文件要求，“按照自愿互利原则和商品经济要求，积极发展和完善农村合作制”。认为“这种股份式合作，不改变入股者的财产所有权，避免了一讲合作就合并财产和平调劳力的弊病，却可以把分散的生产要素结合起来，较快地建立起新的经营规模，积累共有的财产”。

　　1986年中央一号文件提出的方式是“发展适度规模的种植专业户”。

　　中发〔2001〕18号提出的方式是，”转包、转让、租赁”等。

　　《土地承包法》规定的方式是，“转包、出租、互换、转让或者其他方式”

　　十七届三中全会《决定》“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。同时提出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。

　　四、农村土地流转制度的内容

　　按《通知》、《决定》和《承包法》的规定：

　　——流转的前提，农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行。（通知）

　　——流转的主体是农户,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。（承包法）

　　——流转的方式，可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作或者其他方式流转。（承包法）

　　——土地流转应遵循的原则是：平等协商、自愿、有偿；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力；同等条件下，本集体经济组织成员优先（承包法）。

　　——流转的限制：不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地（通知）。不得损害农民土地承包权益（决定）。

　　——加强土地承包经营权流转管理服务，建立健全土地承包经营权流转市场。（决定）

　　五、农村土地流转的目的

　　制度目标：

    ⑴稳定农民的土地承包经营权；

　　⑵实现农村土地的规模经营。

　　非制度性目标：偏离了政策和法律制度，部分基层政府和自治组织隐藏的、不健康的利益目标。

　　满足配置土地资源权利的欲望，夹带谋私利；

　　农业招商引资，为工商资本直接占有土地开道；

　　改变土地用途，方便建设用地的征用或流转；

　　增加集体收入，包括乡村集体的与民争利行为。

　　——土地流转率一直很低：从我们在长三角调查看： 2002-2003年是农村土地流转高潮期，2002年末，江苏省土地流转面积占农户承包面积12.5%；浙江省流转土地占农户承包面积22.8%。但自从2004年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后，转出去土地大面积回流。 2005年，我们回访苏中某县，流转土地面积比2004年减少了20.9%。2006年：河北省涿鹿县土地流转面积占承包面积的2.34％（武殿相 曹旭斌，2007）；宁夏彭阳县土地流转面积占总承包土地面积的1.9%（贺应军，2007）；2007年：安徽省芜湖市农村土地流转面积占承包地面积的5.61%（芜湖市土地流转调研组，2008）；云南镇康县只有4.3％的农户流转土地，流转土地占承包土地面积的9.6％（县农经站调查，2008）。我们估计，全国发发达地区土地流转面积约占承包面积的10－20％，欠发达地区，在2－10％之间。

　　——土地调整的压力一直很大：土地分配起点不公平、国家征地或农村建设用地、土地整理和农田标准化建设、新农村建设占地等因素都可能引发土地调整。调整周期1、3、5年不等。杨学成等2000年对山东、江苏、江西、河南四省344个县（市、区）742个村的调查表明，实行土地家庭承包制以来，89.6％的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，平均次数为3.9次。其中调整最多的为一年一调。我在海南时曾经组织过对全国13省的29问卷调查，有50.5％的农户认为土地“还会调整”。

　　——土地规模经营的集中度一直很小。与流转量偏低相关联。1985年，农村住户的人均耕地面积2.07亩，到2005年人均2.08亩（《中国农村住户调查年鉴2006》）。如果户均按照4.3人计算，农村住户户均经营耕地面积8.94亩，哪来经营规模。

    六、农村土地流转的效益评价
    本人曾指导研究生（卫军帅，2006）对此进行国过专题研究，他以农村土地流转的目标为标准，将土地流转效益评价指标分为：
——农民土地承包经营权的稳定度（土地流转率、土地调整率、土地调整周期、“两证” 到户率）
——农村土地规模经营的集中度（规模经营土地的比例、承包地细碎度、流转经营期限）
——土地产出和收益率。
     评价的结果是：农村土地流转政策和制度实施后，取得了一定的效果，但离政策和制度的预期目标，还有较大差距。
——土地流转率一直很低：从我们在长三角调查看： 2002-2003年是农村土地流转高潮期，2002年末，江苏省土地流转面积占农户承包面积12.5%；浙江省流转土地占农户承包面积22.8%。但自从2004年执行“三项补贴”和“一减免”的政策后，转出去土地大面积回流。 2005年，我们回访苏中某县，流转土地面积比2004年减少了20.9%。2006年：河北省涿鹿县土地流转面积占承包面积的2.34％（武殿相 曹旭斌，2007）；宁夏彭阳县土地流转面积占总承包土地面积的1.9%（贺应军，2007）；2007年：安徽省芜湖市农村土地流转面积占承包地面积的5.61%（芜湖市土地流转调研组，2008）；云南镇康县只有4.3％的农户流转土地，流转土地占承包土地面积的9.6％（县农经站调查，2008）。我们估计，全国发发达地区土地流转面积约占承包面积的10－20％，欠发达地区，在2－10％之间。
——土地调整的压力一直很大：土地分配起点不公平、国家征地或农村建设用地、土地整理和农田标准化建设、新农村建设占地等因素都可能引发土地调整。调整周期1、3、5年不等。杨学成等2000年对山东、江苏、江西、河南四省344个县（市、区）742个村的调查表明，实行土地家庭承包制以来，89.6％的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，平均次数为3.9次。其中调整最多的为一年一调。我在海南时曾经组织过对全国13省的29问卷调查，有50.5％的农户认为土地“还会调整”。
——土地规模经营的集中度一直很小。与流转量偏低相关联。1985年，农村住户的人均耕地面积2.07亩，到2005年人均2.08亩（《中国农村住户调查年鉴2006》）。如果户均按照4.3人计算，农村住户户均经营耕地面积8.94亩，哪来经营规模。

　　七、农村土地流转“问题”的反思

　　1.农村土地流转为什么没有按照政策预期发展？

　　我们寄希望于农村劳动力大量转移后，承包土地也会大量流转，从而达到规模经营目的。学术界也预言，农村劳动力转移到非农部门就业的比重达到70%，即可以实现农村土地规模经营。但目前我国欠发达农村地区剩余的或不剩余的劳动力都转移了，发达地区农村劳动力非农就业比重已到或超过70%，但我们所希望的农村土地规模经营的景象，为什么没有按照我们的预言出现。可能的原因是：

　　——农民的恋土情结，超出“农民把土地作为最后保障”的估计。

　　——现有的土地制度缺陷。比如农民承包土地的价值无法通过转让实现，转让费不足以调动农民转让的积极性。

　　——农村土地流转极易受到政策和市场变化的影响。如取消农业税及其附加，各种与土地挂钩的支农惠农补贴政策。

　　——小农经济的顽强生命力。农户工资性收入比例逐年提高，非农收入足以养家糊口，维系了所谓“内卷化”或“过密化”的“超小规模”的农业经营不至于破产；有中国特色的工业化、城市化道路，为“务工不离土、离乡不离土、进城不离土”的农民现代化模式创造了条件，同时，也为“兼业化农业”的出现开辟了道路。

　　2.土地流转中为什么总是农民受伤害？[2001]18号文件中列举的问题：“一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，需要引起足够重视。有的随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度”。但这些问题至今仍然大量存在。

　　3.土地股份合作制为什么变型？大多数土地股份合作制都不是为了合作生产，而是为了方便工商资本中集中连片租赁；掩藏土地征用和集体建设用地占用承包耕地的矛盾，变与一家一户谈判为集体谈判。

　　4.农村土地流转的重要前提是农村劳动力转移，目前我国村劳动力还有多少剩余？

　　——农村究竟有多少剩余劳动力，估算结果差别很大，多则20644万人（统计局1995），少则4005.6万人（纪韶2007） 或40岁以下的剩余劳动力只有5212万人（蔡昉2007） 。

　　——2006年，江西省农村外出劳动力665.92万人,占总数的40.28%。调查显示，16-20岁、21-25岁、26-30岁人员中，有外出务工意向的分别占97.30％、94.3％、84.5％。绝大多数青年农民对乡村生活失去了信心。

　　——2006年湖北农村各年龄段劳动力转移率：16-20岁为78.1%、21-25岁为75.1%、26-30岁为68.2%、31-35岁为49.7%、36-40岁为31.8% 。

　　——2007年6月，重庆市荣昌县转移劳动力23.42万人，占农村劳动力58.74%，其中18—40岁内转移的劳动力达21.14万人，占同年龄段劳动力的90.28%。

　　优质劳动力过度流失，造成农业衰退和村落衰败，用政策引导农民工回流是时候了！

　　5.土地规模经营的途径除土地流转、股份合作以外还有其他道吗？最适合国情的途径可能是，统一规划、分户经营、区域化布局、专业化生产。