“两分两换”开创城乡新局面

　　“两分两换”开创城乡新局面

　　观察记者 戚永晔

　　30年前，安徽小岗村18户村民冒着风险按下红手印的土地改革掀起了新中国改革的风潮。

　　30年后，又一场与土地制度有关的探索正悄然起步。“十一”前夕，胡锦涛总书记在安徽小岗村考察时指出，根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

　　土地是农民最重要的生产要素，历来被认为是农民安身立命之本，也是农村稳定的最后一道防线。然而是什么让曾经甘冒风险、获得土地承包经营权的农民，自愿流转土地承包经营权、自愿搬离世代栖身的老宅？这对他们又意味着什么？

　　现实的经验最能说明问题。

　　嘉兴人敢为天下先，率先提出了“两分两换”的思路，随着这项政策在9个乡镇推开试点，我们看到了破除城乡二元现状的新成效，“农村人”和“城里人”的距离再一次被缩小。

　　声音：切实到自家的实惠

　　何谓“两分两换”？

　　简言之，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。土地流转后，农民凡是非农就业的，实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。

　　在嘉兴市南湖区余新镇明星村，记者见到了56岁的村民张德发。除了夫妻俩，家里还有一个80岁的老母亲，儿女都嫁到外地或者出门打工了，不常回来。家里有10多亩承包田，一幢上世纪80年代建的房子。

　　老张指着身后一幢三层高的房子说：“这是我现在的家，马上要被拆掉，别说还真有点不舍得，但是一想到我们以后要住到镇上去，心里激动啊。”

　　老张的家和周围几幢新楼比起来显得黯然失色，墙皮已经斑驳脱离，原本的白色外墙又黑又脏。“这房子现在就是我和母亲、老婆三个人住，年初的时候还打算在今年挑个时间把它推倒重建，但后来听说镇里在试点搞‘两分两换’，所以一直没动工，想看看政策是怎么样的。”

　　就在几天前，镇里的领导下来给村民开动员会。除了发放资料外，还现场解答村民的疑问。“住上公寓了，物业管理当然和城里一样啦。”“街坊邻居以后就是楼上楼下了，走动更方便了。”“家里田闲着也是闲着，利用起来嘛。”……

　　老张一盘算，觉得还真实惠。于是放弃了自己重新建房的打算，选择挑了两套位于镇上一小区里的公寓房。“这个小区原先是安置拆迁户的，不过还剩下一些房子没卖出，我们就挑了两套100多平方米的公寓房，余下的面积还可以享受补偿。”老张说，女儿出嫁了，儿子也在外地工作，家里三个人有两套房子足够了，还可以省下自己建房的钱。

　　根据协议，老张家的老房将被拆除，宅基地将被复垦为耕地。与此同时，他家的10多亩承包田，也流转给了镇里的农业开发公司，这些承包田，老张每年能收到6000多元租金。如果流转期限超过10年，他和家人还可享受一项政策—按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇参保。

　　明星村书记顾海明告诉记者，像老张这样的农民不在少数，目前，整个明星村，658户农户中，已有159户对房屋作了评估准备搬迁到镇上居住，村民有选择自建的，也有选择公寓安置房的。光是最近半个月内，就已选购了小区里的40多套公寓房，他们甚至对楼层、结构都不是很挑剔，很快就签了协议。

　　和明星村老张类似的还有南湖区七星镇东进村的农民陈凤英，四十出头的她早在七八年前就放下锄头改行在嘉兴市区当了一名的姐。自从听说七星镇成为嘉兴“两分两换”的试点镇后，陈凤英就开始算起了账。

　　陈凤英家现有的自住房是9年前盖的，如果不参加“两分两换”，再过几年还得自掏腰包重建。但如果用宅基地换城镇房产，按照规定可以拿到两套房子，多余的面积还有补偿。不过这些对她来说都不是关键，最大的诱惑就是自家的房子从此有了产权证，可以正大光明地买卖了，而光是这些房产就能增值几十万。“儿子现在上高中，大学毕业工作以后就得买房结婚，有了两套公寓房在手，心里就有一些底，而且以后工作、教育、就医都会方便很多。”

　　除了这幢三层楼的房子，陈家还有8亩承包地。“我们家的田非常好，但如果就用来种水稻，每亩地每年也就挣个两三百块钱，但是我们都在外面打工，父母年纪又大了，没有时间和精力去打理这些田。”按照目前七星镇的标准，每亩承包地每年的租金是700元，比起每天起早贪黑种水稻的收入要翻一番还多。算了这两笔账后，陈凤英在试点乡镇调查问卷上填写了接受“两分两换”的意向。

　　决策：打通城乡分界的推手

　　俗话说“好事多磨”，这样的好政策，经历了多少波折？

　　嘉兴市农办副主任金梓伟透露：“‘两分两换’刚提出来的时候，从干部到群众反响很强烈。许多人都在担心城乡一体化后，农民的就业和生活保障靠什么来维系。”

　　金梓伟说，其实土地问题是嘉兴几年来统筹城乡发展最大的问题，早在去年11月份，“两分两换”的前期调研工作已开始。今年年初，南湖区的两个试点镇干部深入基层，加强宣传，和农户面对面座谈，很多农户从一开始犹豫不决到现在期待“两分两换”，都是一个思想观念转变的过程。

　　拿试点进度最快的南湖区来说，调研期间也有不同的声音，但最近在其所辖新丰、余新、大桥、凤桥四个镇下面的41个村进行的新一轮调查问卷显示，随机调查的9387户农户，愿意参加“两分两换”的农户比例达96%以上。目前，整个南湖区已有200多户与政府签订了参加“两分两换”的协议。

　　高支持率的背后既有政策的诱惑力，也有农民对改善居住环境的强烈渴求。目前，嘉兴80%的农村剩余劳动力从事二、三产业，就业方式的转变带动了农民居住观念的变化。姚庄镇南鹿村村民姚云富说：“我平时就在镇里打工，只是买不起城镇商品房。‘两分两换’为我们农民进城创造了条件，自己工作、小孩念书、老人就医都方便了。”

　　土地对于农民来说就是吃饭的本钱，城镇居民和农民最大的区别就在于农民有土地却没有保障，而城镇居民有保障却没有土地。户籍改革已经在户籍制度上消除了城乡差别，但真正让农民变成城里人，和城里人一样享受社会保障、公共服务，不仅需要户籍改革这样的形式，也需要“两分两换”这样的实质性内容。

　　于是，在众人的头脑风暴下，在群众的建议下，一套完整的方案横空出世。今年7月，“两分两换”在南湖区试点启动，随后马上在其他市、区推开试点。

　　浙江省发改委城乡体改处有关人士表示，之所以把全省试点的工作放在嘉兴，是因为嘉兴经济发达，当地农民对改善居住条件有强烈的愿望，8 0%的农村剩余劳动力在从事二、三产业，就业方式的转变带动了农民居住观念的变化，因此“两分两换”相对于其他地区来说更容易被接受。

　　当然少数农户依然在犹豫或者不接受“两分两换”，融资和土地周转指标也是摆在相关部门眼前的难题。虽然还没有统计过“两分两换”具体需要多少启动资金，但嘉兴市农办的工作人员表示，这笔资金非常大，融资成了一大难题。农村建设用地指标划拨也是个大问题，土地指标非常紧张，而推行“两分两换”需要建新市镇、中心村，这都需要土地周转指标。目前省里已经开展土地利用总体规划修改试点，南湖区七星镇和余新镇均将得到300亩左右的土地周转指标。

　　从今年10月1日起，嘉兴市公安部门又对户籍制度进行改革，取消农业户口和非农户口的性质划分，取而代之的，是有地居民和无地居民，有地居民土地被全部征用或全部放弃土地承包经营权后，和无地居民一样享受相应的各项社会保障和公共服务。但农民进城依然因为房价、社保等原因顾虑重重。南湖区副区长马纪良说：“农民进城一怕买不了房，二怕没有保险，‘两分两换’最直接的作用，就是打通了农民进城的渠道。”

　　意义：盘活全局的良方

　　“两分两换”将农民手中的生产要素从分散、凝固的状态中解放出来，借助流动的市场力量实现增值目标。南湖区七星镇农民徐志明原有的农村宅基地置换成了两套城镇住房和50.56平方米的标准厂房。他说：“原先农村那套老房卖不到5万元，而且如果出让也属非法买卖。城镇的住房有产权证，可以光明正大上市交易，我家仅房产就增值了50多万元。”

　　一些试点镇证明，“两分两换”可以节约大量宅基地，而宅基地的复耕可以弥补非农用地的不足。嘉兴是平原水乡，到处是宜居地，农民大多分散而居，平均户均宅基地占地在1亩以上。到去年底，嘉兴还有50%以上的农民居住在农村。置换到城镇住房后，联排或单幢独户的安置户平均占地控制在0.5亩以内，公寓式安置则在0.3亩以内，节地效果明显。

　　推进“两分两换”到底有何意义？

　　嘉兴市委书记陈德荣说：“推进‘两分两换’，是推进嘉兴新一轮统筹城乡综合配套改革的迫切需要。”换言之，“两分两换”就是盘活城乡统筹工作的良方。

　　实施“两分两换”带来的好处是很多的，比如农民用土地承包经营权置换社会保障，就意味着可以获得土地流转过程中的收益。同时，空余出来的时间还可以进城务工，进一步提高收入。与此同时，由于分散居住，各项城市基础设施很难向这部分农村居民覆盖，公共服务也很难提供到位。而根据“两分两换”，农村居民集中建房，像有线电视、宽带网等公共服务很容易跟上来。此外，在土地流转过程中，农村居民可按照城市居民的社保水平参保，提高参保金额，为居民养老解除后顾之忧。

　　陈德荣举了一个简单的例子，他说，在农村很多人的房子都是上个世纪八九十年代建造的，但由于原来使用的宅基地，房屋没有土地证、房产证等，也就意味着这房屋不能够作为商品房进行上市交易，但实施“两分两换”后，农民可以通过集中搬迁或集中建房的形式获得住房，房子就是商品房，可以上市交易了，“农民的财产就可以转变为资产、资本，子女可以更好地继承、处置该资产。”

　　“两分两换”渗透着政府的一种理念，那就是试图让农民的宅基地通过置换，以永久性物权的形式给予认可和确定，从而让土地和房产成为嘉兴农民的一种资产，而不是束缚流动的包袱。

　　而土地流转和规模经营的加快，也给南湖区发展现代农业带来机遇。在余新镇，由镇、村合股建立的渔里投资公司，全权负责拆迁安置、土地流转、农业招商等事宜。该公司首个引进的项目，是一期投资2300万元的余新休闲农庄。渔里公司有权推荐无一技之长的“4050”农民到农庄工作。目前，已有近40名农民在农庄上班。

　　有关人士认为，目前，改变城乡二元结构，最核心的问题在于土地和社会保障，在现有的产权制度下，如何让农村土地在市场上实现自由流转，实现规模效益，是我国农村普遍面临的敏感问题，嘉兴“两分两换”对促进城乡生产要素的合理流通、打破城乡二元结构具有标本意义。