人大应监控财政投资效益 严防资金“跑冒滴漏”

　　《瞭望》文章：监控财政投资效益

　　做好目前数万亿央地财政投资有效使用的监督工作，一方面要加强科学预算，另一方面要充分发挥人大和公众的监督作用

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　我国将投资4万亿拉动内需保经济增长的政策公布后，钱从哪来？花在哪里？效果将会如何？成为各方关注的问题。

　　相关人士透露，10月底，对2009年中央部门的预算，财政部已经要求原则上基本支出零增长，以利于从预算总盘子里加大固定资产投资的比重。而扩大赤字发行国债对明后两年预算会有影响，但这个规模完全在掌控范围内。目前，各部门、各地方政府正在对编制中的2009年预算进行调整。

　　他强调，在受经济增长放缓以及减税将加剧明年财政资金压力的情况下，如何让财政资金效益最大化，让每一分钱都花在刀刃上，起到“四两拨千斤”的作用，强化预算和监控投资效益将随着大规模财政投资展开而全力加强。

　　严防资金“跑冒滴漏”

　　根据近日连续召开的国务院常务会议的决定，今年四季度先增加安排中央政府投资1000亿元，明年灾后重建基金提前安排200亿元。而一并推出的进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，经过研究者初步匡算，到2010年底，中央总的投资额度将达到4万亿元。

　　从地方来看，山东省推出了八大重点行业的240个项目，总投资约8000亿元；广东省计划明年重点工程投入3000亿元（比2008年约增加2倍），预计全社会投资可完成1.3万亿元左右；北京市政府起动投资1200亿～1500亿，预计带动社会投资1万亿。

　　中央和地方政府启动如此巨量投资，如何加强预算科学性和投资效益的最大化，采访中，一些主管官员和学者对此高度关注。“1998年那一轮扩大内需，政府一些投资项目资金跑冒滴漏、使用效率不高的教训要警惕。”采访中，中国人民大学财政金融系主任安体富向《瞭望》新闻周刊提醒说，“应冷静分析，要考虑投资的效果和效率，广泛听取各方意见，科学论证，避免盲目投资和重复建设。”

　　从审计署11月12日发布的今年1至10月审计情况统计结果来看，上述的担心不是没有道理。这份审计结果显示，全国审计机关共审计7万多个单位，对1万余个单位实施了专项审计调查，查出问题金额超过1300亿元。

　　据悉，发改委有关负责人表示，为监督新增千亿元中央投资规范透明使用情况，中纪委、监察部、审计署、财政部、发改委等部门将组成联合检查组，向各省区市派驻。

　　“4万亿元投资不是小数目，又是在目前这样一个经济发展的紧要关口，所以，更应该确保钱用在刀刃上。”安体富表示，“应该从头开始把好关，强化预算的科学性。”

　　充分发挥人大的作用

　　针对目前央地巨额财政投资，如何加强预算科学性和财政资金使用的监督，上海市人大常委会培训工委调研员周梅燕告诉《瞭望》新闻周刊，“不能忽视人大的作用，应该从人大监管的层面吸纳公众参与，充分发挥人大审议、监督财政预算的作用。”

　　目前来看，人大在预算编制中的作用正在得到加强。2008年，财政部首次在编制下一年度中央预算部门的通知中明确提出，要推进部门预算公开，提高预算透明度，而强化全国人大对部门预算的监督是重点工作之一。

　　长期以来，全国人大更着重审议全国财政的大预算，由于时间紧张、专业人员缺乏等原因，根本来不及仔细审议部门预算，而且为了在全国两会期间按时顺利通过预算，很多意见和建议没有充分表达出来。

　　但受访专家认为，全国人大提前介入、审核部门预算并及时修改，能够较好地便于人大对预算的审议监督，也能使各单位在编制预算时，更细致、更科学。2000年开始，财政部将汇编的中央预算（草案）报送全国人大的同时，报送部分部门预算进行审议，最早只有农业部、科技部等四个部门。

　　《瞭望》新闻周刊从相关部门了解到，2009年的预算编制，加上新增57个部门，全国将有107个部门在预算编制阶段接受全国人大的监督和建议。今年12月10日是中央各部门报送2009年部门预算建议草案的最后期限，届时这107个部门的预算，除了报送财政部之外，还要提交全国人大审议。这107个单位基本上包括了中央所有的预算单位。

　　目前，从实践情况来看，效果不错。比如，从2005年7月到2007年4月，在浙江温岭市新河镇进行了连续三年的公共预算改革试验，作为参与者，世界与中国研究所所长李凡告诉《瞭望》新闻周刊，“从试验过程来看，人民代表大会发挥了非常重要的作用，虽然新河镇人大代表还不适应向政府提出严肃的质询和怎样写预算修正案，但是他们表达了自己的意见，并且改变了政府原来的预算内容，这是一个良好的政府和人大互动关系的开端。”

　　“关键是要真正充分发挥各级人民代表大会的权力与作用，充分代表人民的利益，去监督政府。”周梅燕指出。

　　加快推进预算改革

　　对于如何提高财政资金的使用效率，早在1998年我国就明确提出建立公共财政框架，并开始了全国公共预算改革。不过，十年来，我国预算改革取得了突破性进展，仍存在很大局限性。比如公共预算的公众参与程度不高，预算过程缺乏公开性和透明性等。因此，专家强调，加大投资力度，需要从严把关的科学预算；而实现科学预算，预算改革一定要跟上。

　　目前，在中央支持下，地方政府正在尝试借鉴西方发达国家的经验，推进公共支出绩效预算改革。“两三年前，我们还在讨论中国推行绩效预算的时机成不成熟，现在来看，一些地方已经在积极地进行着试点。”财政部财政科研所研究生部财政教研室主任陈穗红表示，中国已经具备绩效预算的条件。

　　比如，2004年，广州市就在全国范围内较早地开始了绩效评价的预算改革，推进财政支出的绩效评价工作。近日，广州市财政局绩效评价处袁星侯向《瞭望》新闻周刊介绍说，今年广州市出台了《广州市财政支出项目绩效评价试行办法》，全面推进以绩效结果为导向、优化部门预算编制、提高财政资金使用效率的改革，将对全市600多个项目单位开展自评、初审、专家评审等评价工作，并向市人大常委会作年度绩效专题报告。

　　采访中，财政部财政科学研究所所长贾康就此向《瞭望》新闻周刊强调，“‘政府绩效’对于建设服务型政府，提高政府管理水平和效率，增强政府责任意识具有重要作用。”

　　另一个重要探索就是公众参与财政预算和监督。比如，《瞭望》新闻周刊调研中了解到，近年来，河南省焦作市通过推动公众广泛参与财政改革，特别是通过公共财政信息公开、部门预算、项目公示、网民投票等方法，让人民群众可以享受到更多的经济实惠和政治民主权利，来推进公共财政改革创新。焦作市财政局局长申相臣向本刊记者介绍说，“2004年财政收入9个亿，人员工资办公经费等占去5亿，还剩4个亿，但报上来的项目却达18个亿，如何选择？我们最后让老百姓决定。”焦作也因此项改革在全国财政系统享有声誉。

　　作为一种最直接的公共决策参与模式和一种有效增强政府公信力和治理能力的政策工具，参与式预算方法在拉美、东南亚和中欧转型国家中已得到了推广和应用。在发达国家的城市管理中，包括美国、英国、法国、加拿大等，也实行着各种形式的参与式预算。英国2007年度通过了一项改革，要求由选民投票决定社区发展建设资金的分配方案，从而“更好地使用纳税人的钱”。

　　“此次政府主导投资4万亿扩大内需，与过去主要投向国有企业技术改造不同，投资方向集中在民生领域（医疗、教育、文化等），有报道称占总资金比重或在60%。”对此，在采访中，学者们建议，“对这些民生项目，完全可以吸收更多的公众来参与决策。”

　　无论是绩效预算还是公众参与预算，中国社科院财政贸易研究所副研究员汪德华认为，在我国目前还处在起步阶段，需要在不断探索中积累经验。而在当前，我国应加快预算管理体制改革，尤其是清理、整顿预算外资金的改革，实现预算的全面覆盖。许多专家同时也表示，中国由于各地的发展程度不尽相同，在全国不可能一个模式，应该鼓励各个地区积极试点。

　　采访最后，中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授强调，“公共预算改革是一个最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革。改革的难点是既得利益的阻碍，需要有突破既得利益的勇气。”