行政与民事争议交叉案例已达50% 民事行政哪个先审各地做法不一 解“行民交叉”难题修订行诉法是钥匙(图)

　　本报讯记者陈煜儒中国法学会行政法研究会将成立行政争端解决机制专业委员会，让法学界与实务界共同融入一个平台，研究一些具有普遍意义、在审判实践中又很重要的难题。最高人民法院副院长江必新将参与这个研究平台。

　　记者是在近日于浙江召开的“行政争议与民事纠纷的交叉及其处理”专题研讨会上获悉这一消息的。研讨会由中国法学会行政法研究会和最高人民法院行政庭联合举办，来自8个省（市）高级法院行政审判庭的法官们与行政法学界的专家们参与了研讨。

　　据了解，行政争议与民事争议交织问题是困扰审判实践的一个难题。最高人民法院副院长江必新在会上表示，行政法学界与司法界共同联手破解这一难题，既是行政法学界理论联系实际的好路径，也是人民法院问政于民、问计于师的好形式。解决这一问题既要考虑司法权与行政权的关系，也要维护法的安定性和正当程序，争取以最低的成本实现最高的诉讼效益。

　　最高人民法院行政审判庭庭长赵大光认为，解决方法可能有多种，但都必须考虑司法成本和诉讼经济以及法制的统一，妥善处理司法权和行政权的关系，设计的程序不能太复杂，要减少当事人的诉累，力求法律效果和社会效果的有机结合，达到案结事了。

　　行政与民事争议交叉案例已达50% 民事行政哪个先审各地做法不一

　　解“行民交叉”难题修订行诉法是钥匙新闻延伸

　　本报记者 陈煜儒

　　甘肃省兰州市民王安最近为了起诉拆迁户张凡民的事可犯了难，因为，他不知道应该打民事官司还是行政官司。

　　“我家有平房四间，南后墙、南屋顶分别开有窗户和天窗，是用来通风和采光的。镇里搞城镇规划，拆迁户张凡民申请获得了在离我家南墙仅80厘米的地方建造两层楼房的准建证。如果他建起了楼，我家将一年到头见不到阳光，通风也会受到影响。”王安说，“我找镇政府有关部门要求撤销张的准建证，但没有得到答复。我想去法院起诉，但不知道应该先告镇政府还是张凡民。”

　　这是一起典型的行政诉讼与民事诉讼交叉的案例。据记者了解，我国行政诉讼法没有明确规定行政案件可以附带民事，因此，在司法实践中出现了两个非常严重的问题：一是当事人要分别针对行政和民事侵权行为进行两次起诉，增加诉累；二是法院的行政庭与民庭要分别审理同一当事人的诉求，浪费了司法资源。

　　一些高级法院行政审判庭的相关负责人向记者透露，审判实践中，他们遇到的这种行政与民事交叉的案例已达50%。

　　如何破解这一难题？12月3日至5日，来自8个省（市）高级法院行政审判庭的法官们与行政法学界的专家们齐聚浙江，共同商讨解决之策。

　　缺少明确法律依据各地法院做法不一

　　前不久，西北小镇发生了一起交通事故。严某酒后无证驾驶一辆二轮摩托车，因车速过快，撞在疑是张某堆放于路边的碎石堆上，人车腾空坠落在距碎石堆14米远的公路上，严某当场死亡。

　　当地交警部门于同日绘制了现场勘验图，在见证人签字处签上了不在勘验现场的该交警大队一名资料管理员的名字，然后作出交通事故认定书，认定严某是在甲乙路1公里+800米处发生事故，严某负主要责任，张某负次要责任。

　　严某之妻及子女因与被告张某就赔偿事宜协商未果，把张某告上了法庭。法院民庭一审适用简易程序审理此案，判决张某赔偿原告经济损失5万元。张某不服上诉，二审法院认为现场勘验图上有关见证人签名的真实性存在问题，否定当地交警大队作出的交通事故认定书的效力，判决张赔偿5000元。

　　二审法院认为，事故认定书作为关键证据并不因为其自身的公信力而当然被法院采纳，法院应同时审查其客观性、相关性和合法性，再决定是否采纳。因现场勘验图和询问笔录丧失客观性和合法性，据此而作出的事故认定书不应当被采信。本案中的交通事故认定书不能作为认定事实的根据，法院另行划分了事故责任。

　　“这种行政行为与民事判决效力的冲突，其成因是立法造成的，因为道路交通安全法把交通事故认定书规定为证据，而民事判决中经常否定交通事故认定书的效力。”辽宁省高级人民法院行政庭庭长许福庆说，在我国，立法多极化的问题直接导致了法律适用环节的冲突，行政法规、规章与民事立法、司法解释的冲突，使得在民事审判中，民事的司法审查依据与行政行为的效力发生直接冲突。

　　北京市高级人民法院行政庭副庭长程琥告诉记者，由于目前我国对行政诉讼与民事诉讼的交叉处理缺乏明确的法律依据，在司法实践中也缺乏统一的认识，各地法院对此类交叉案件的处理很不一致，处理方式也是多种多样。

　　程琥列举了各地法院的四类做法：一类是法院民庭审理，不与本院行政庭沟通，对案件中涉及到的具体行政行为，由行政机关自行解决，法院把行政裁决和行政确认书等当作法定依据，直接作出民事判决；如果有关当事人提出行政诉讼的生效判决与民事判决不一致，再通过启动民事再审程序予以解决；第二类是法院民庭在遇到上述情况时，中止民事诉讼，等行政诉讼的终审判决作出后，再恢复民事案件的审理；第三类是法院行政庭审理，通过行政附带民事将行政争议与民事争议一并解决；第四类是法院的民庭与行政庭分案同时审理，其结果是很容易导致审理期限过长，或者判决结果互相矛盾。如果当事人对一审不服，提起上诉，审判周期会更长。

　　中国法学会行政法研究会会长应松年直言，造成这种审判困境的主要原因是，我国行政诉讼法中没有明确规定法院可以审查行政附带民事案件。“行政诉讼法实施快二十年了，我国的行政审判经验也积累到一定的量了，现在有必要重新修订行政诉讼法，以破解法院在审判实践中遇到的难题。”应松年说。

　　破解行民交叉难题法官学者各有见解

　　据了解，行政争议与民事争议的交叉问题，在行政法学界和法院的行政审判庭都是一个前沿研究课题。

　　面对行政争议与民事争议交织的情况，到底先审民事部分还是先审行政部分？湖北省行政学院副院长方世荣教授给出了自己的解决思路：在民事审判中，如果遇到无效行政行为，民事审判可以直接宣告其无效；对形式审查行政行为，如登记行为，民事审判可以审查确定其内容的真实性，但不得宣告该行政行为违法或予以撤销，因为行政行为的合法性只有法定的国家机关通过法定程序才能解决；对实质审查行政行为，应先中止民事诉讼，由有关行政机关或行政审判庭解决其效力问题后，再恢复民事诉讼；行政赔偿案件则不存在行政行为的先决问题。

　　行政行为是否合法，是民事诉讼裁决作出之前必须首先需要确定的问题。浙江大学光华法学院教授章剑生的对策是：确认性行政行为，如不动产登记，在民事审判中要“民事先行”；形成性行政行为，如颁发许可证这类交叉案件，要“先行政后民事”；裁决性行政行为，如拆迁补偿纠纷裁决，审判实践中要合并审理。

　　行诉法风雨兼程二十年期待修法能有“大动作”

　　尹昌平，浙江省杭州市中级人民法院行政审判庭庭长。1987年他参与杭州中院组建行政庭的工作，1988年任行政庭副庭长、庭长，至今已经21个年头，是我国目前惟一一位在职时间最长的行政庭庭长。经历了行政审判工作成长的风风雨雨，尹昌平经验满满，语出动人。

　　“行政诉讼法规定，行政诉讼案件不能调解，其立法本意是为了遏制行政机关一方乱用权力，打压行政相对人。但在司法实践中，很多案件都是法官在做了和解工作后，行政相对人撤诉，这样的案件，在杭州市达到37%。”尹昌平在接受记者采访时说，许多行政案件都是基于民事法律关系产生的，如房屋登记，如果能将案件和解在诉讼之前，除了减少当事人诉累外，还可以营造很好的和谐气氛。

　　尹昌平说，行政诉讼法走了快二十年的里程了，在法律修订上可不可以有个“大动作”？目前的行政诉讼法规定，法院只能审查行政机关的具体行政行为，其他的，老百姓这也不可诉，那也不可诉。这样，如何能够最大限度地保护老百姓的权利呢？

　　据记者了解，在现实中，有很多与公权力有关的行为侵害到老百姓的利益，但却没有法律救济途径。比如，大学开除学生、篮球协会处罚球员，大学和篮球协会都是行使公权力的单位，但被开除的学生和球员不能通过行政诉讼获得救济。因为，学校开除学生被认为是学校行使内部行政管理权，学生既不能通过行政诉讼告学校，也不能通过民事诉讼，只能向教育部门申诉，内部反映。

　　“希望未来修订的行政诉讼法能够扩大司法审查的内容，法院不仅可以审具体行政行为、抽象行政行为，还可以审查行使公权力的非行政机关的行为，这样，就可以使老百姓的权利得到更全面的保护。”尹昌平说。

　　本报北京12月7日讯