农村基层廉政建设面临四大挑战

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　　由于我国农村社会经济结构发生了巨大变化，我国农村基层廉政建设在总体值得肯定前提下，正面临民主自治、思想文化等方面的多种挑战。这是中国青年报近日独家获得的中国社会科学院《新形势下的农村基层党风廉政建设》报告的主要观点。

　　该报告认为，由于现行农村土地承包制度设计的内在缺陷，一些村干部在一宗宗的土地腐败案中充当着极不光彩的角色，不仅造成了土地使用的问题，损害了农民的利益，也带来了一系列的社会问题，扰乱了农村的秩序，危及了村庄的稳定和可持续发展。

　　这份报告由著名农村问题专家、社科院农村发展研究所农村宏观经济研究室主任党国英研究员等撰写完成。

　　我国农村社会经济结构已发生巨变

　　报告显示，改革开放以来，我国农村经济结构发生了重大变化，其突出标志是乡村经济的市场化程度和农业专业化水平迅速提高。根据国家统计局2008年发布的《第二次全国农业普查主要数据公报》显示，我国68.4％的农村乡镇已经有了综合市场，其中24％的乡镇的市场交易规模达到1000万元以上，拥有储蓄所的乡镇也达到了88.4％。有50平方米以上的综合商店或超市的村也达到了34.4％。

　　与此同时，农村社会结构也发生了巨大变化，特别是近10年，我国社会的城镇化速度不断增快，乡村常住人口每年减少约1．6％。伴随城市化进程，我国的部分村庄出现衰落趋势。尽管地方政府实行了大规模的行政村合并，使行政村的数量在7年时间里减少了20万个，但平均每个行政村的常住人口数量基本没有变化。这说明自然村的人口数量在大大减少。按初步计算，全国平均每个自然村减少人口数量达到18％左右。在课题组调查的样本城市，一些村庄的人口减少数量在30％－50％之间，导致大量农民住房空置。

　　按民政部的调查，外出务工村民参与本村村委会选举的比例较低，且在参与选举的流动村民中，当时尚未外出打工者的比例较高。但由于无法回村参与选举及不知道换届选举等客观原因未参加选举的占大多数，明确表示不关心本村村委会选举的比例较低。在流动村民中，81.1％的人表示没有参加家乡的第三届村委会选举，而参加选举的仅占18.9％。

　　农村党风廉政建设面临四个挑战

　　正是因为上述这些变化，对我国现阶段农村基层廉政建设提出了新的挑战。报告认为，这些挑战主要集中在四个方面：

　　首先，农村民主自治制度建立以后，村民委员会与党组织的关系始终是困扰乡村治理的一个难题。2002年，中央发布了《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知，提出了处理好“两委关系”的重要意见。这个意见对一部分地区村民自治工作发生了积极影响，但因为意见没有转变为可操作的法律文本，不少地区的农村两委关系还未能理顺。有的省份狠抓村委会主任和党支部书记“一肩挑”工作，使得大部分党支部书记担任了村委会主任，但这种做法往往急于求成，也容易导致对自治选举的过多干预，从而产生负面影响。

　　其次，农村经济市场化本身并不是农村党风廉政建设的不利因素，但包括农村经济市场化过程在内的经济关系的调整，成为一种新的挑战。报告显示，我国农村经济关系的变化主要在三个方面对党风廉政建设产生重要影响：第一，专业合作组织兴起，一部分公共服务职能由专业合作组织承担，公共服务呈现多元化态势，廉政建设不再是传统的党组织单方面的事情，任何承担公共服务职能的组织都可能产生廉政问题。第二，农村劳动力高度市场化，农民的公共合作方式发生变化。从一些发达国家的经验看，小型农村社区可以由志愿者充当领导人，他们不取报酬，也能得到群众的信任。但从我国现实看，村一级社区的领导身份似乎正朝着专职公务员的方向发展，要由志愿者担任小型社区的公职很难。然而，如果村一级干部全部变为领工资的专职干部，全国每年要增加财政支出数百亿元。第三，农村人口结构的变化使得村一级社区的公务活动减少，农民的社会活动半径扩大到乡镇乃至县域范围。这种情形已经是明显的趋势，这要求乡村公共治理的重心做出调整。

　　第三，我国农民思想文化领域的一些消极东西仍在考验基层党员干部的素质。党国英介绍，一是宗教迷信思想在局部地方大肆泛滥，有的党组织成员也卷入其中，削弱了党的领导。一些宗教团体热衷干预世俗事务。宗教活动的社会影响有多重性，其中对世俗事务的干预倾向值得警惕。二是农村社会的“熟人社会”性质逐渐弱化后，道德羞耻感的约束力下降，有的党员干部丧失了道德底线。三是农村社会在公共活动中广泛存在某些消极的“潜规则”，影响到党员领导干部的公共行为。以人划线、好勇斗狠、纠集官场小圈子的庸俗作风和立山头、拜码头、结同党的帮会习气在一些地方盛行。一些地方的领导干部与宗法势力纠缠不清，甚至卷入黑社会活动，严重败坏党风政风。

　　第四，某些政策调整的滞后不利于农村党风廉政建设，这主要体现在两个方面：一方面，目前，中央和地方政府每年投向农村的各类资金已经达到8000亿元之上，大量的投入要通过乡村干部来使用，或通过干部之手发放到农民手上，仅是对农民的补贴已经有20项左右。据调查，这给乡村干部腐败提供了一些机会，引起了部分农民的不满。另一方面，集体财产管理不到位，特别是土地管理方面的政策不配套问题，也给乡村干部利用特权搞腐败提供了机会。

　　土地是农村干部发生腐败的重要诱因

　　在上述四个挑战之外，研究者在报告中还特别提出了当前农村在制度上不利于廉政建设的四个因素。

　　第一，已有的财税体制改革和乡镇机构改革仍然没有改变传统的管理体制，而且乡镇政府和村级组织的自主程度下降，一些乡村干部被迫采取各种办法完成上级交办的各项任务，必然出现各种失范行为，从而影响农民与干部的关系。

　　第二，专项资金的配置方式以及村权力机关向“富人俱乐部”演进等新问题，也隐藏着干群矛盾。目前，中央一级单位一共有20多个参与“新农村建设”的资金分配工作，他们设立了100多项“工程”或“计划”，把资金运用的触角伸向了农村。“过去有一个说法叫"九龙治水"，现代事务要复杂一些，于是解决农村发展的问题就需要数十个部门来分别治理。”党国英说，“但工作分工也不是没有一点问题。例如修路，建设部管村庄内部的道路，交通部管出了村的道路，有时候并不容易衔接上。”党国英认为，这种情况“逼迫”基层干部向上级跑项目、要资金。

　　第三，各种政绩考核的规定以及由此产生的乱收费，仍是农民的现实压力。课题组在调查中发现，一些地方的干部为了追求政绩，往往提出不切实际的工作目标，在资金不足的时候向农民摊派，增加了农民负担。资金的使用也缺乏透明度，群众的监督形同虚设。

　　第四，现行农村土地承包制度设计的内在缺陷是农村干部发生腐败的重要诱因。

　　党国英告诉记者，农村土地腐败的主体可以分成两类：一类是政府官员，另一类是村干部。不论是村党支部还是村委会，作为村庄的领导人，本应站在农民一边，维护村集体的利益，保护基本农田，抵制外来势力对土地的非法侵占。但事实上，一些农村干部往往以“集体”的名义，强行收回农民的承包地乃至宅基地；堂而皇之地“代表”农民，将土地卖（租）给承包商；在征地的过程中，一味迎合地方政府官员，甚至克扣、挪用或贪污补偿款，在一宗宗土地腐败案中充当着极不光彩的角色。村干部非法卖地、任意转让土地、暗箱操作配合违法征用土地等行为不仅造成了土地使用的问题，损害了农民的利益，也带来了一系列社会问题，扰乱了农村的秩序，危及了村庄稳定和可持续发展。

　　报告认为，村干部虽然不是国家干部和公务员，但是其作为国家政权在农村的代理人，在很大程度上代表了国家的形象。村干部总体是值得肯定的，但一些村干部的土地腐败行为，严重破坏了党和国家在农民心目中的形象，危害了法律的严肃性和权威性，危及了政府的执行力和公信力，给构建社会主义和谐社会与新农村建设带来了很大的负面影响。我国法律并没有直接赋予村干部除了作为一个普通农民以外的任何土地处置权，但事实上，当前农村干部手中确实掌握着很大的土地处置权以及与土地相关的其他权力，这些权力既有合法的，也有非法的。正是这些地权，成为一些村干部寻租、搞腐败的主要资源。