省直管县一刀切后果严重 大部制改革防集权风险

　　大部门改革五大亮点

　　大部门体制改革的足迹，充分体现了探索性与渐进性

　　文/曹立

　　以“大部门体制”为突破口的新一轮行政管理体制改革，在2008年初拉开帷幕。

　　推动管理方式变革

　　目前，政府组织结构已经初显“大部门”特征。

　　首先，实行大行业大系统的组织方式。组织方式的变革是管理方式变革的起点。这一轮行政管理体制改革，顺应我国经济社会转型的要求，既紧密结合国内实际，又借鉴国外经验，从组织方式上向大部门制迈出了探索的步伐。新组建的交通运输部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部都表现出大部门大行业的雏形。

　　其次，职能调整突出了服务性。这次政府机构改革的重点是完善社会管理和公共服务职能。新组建的交通运输部门，统筹负责公路、水路、民航和邮政事务，是为了提升直接关系到人们生产和生活的基础交通设施的服务质量。整合了人事部和社会保障部，成立了人力资源和社会保障部，是为了更好地解决就业和履行好社会保障职能。在建设部的基础上组建住房和城乡建设部，是顺应我国城乡一体化发展的需要，解决城乡居民保障性住房短缺的问题。可见，在实际职能增减的7个部委中，有5个都与此有直接关系。

　　第三，地方政府机构改革已进入最后审批和实施阶段。各地在积极探索实践大部门体制、加大机构整合力度的同时，更加注重将政府职能向社会管理和公共服务转变。

　　“双整合”助力宏观经济调节

　　大部门体制下的职能分工和部门分立原则，以有效实现政府政策为最高准则，而不应当重复过去归口管理的简单化行政组织方式。

　　从目前的情况看，国务院机构改革方案规定的机构和职能调整都已经平稳到位，改革充分体现了大部门大作为的思路，真正解决政府错位和缺位的问题，改革效果正在逐步显现出来，通过机构与职能的“双整合”为加强宏观经济调节能力增添新的动力。

　　以新组建的工业和信息化部为例，按照职能划分，其职能是拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等。

　　这些职能的设置，完全顺应了走新型工业化道路的要求。新型工业化的核心是工业化与信息化的互动融合。通过组建工业和信息化部，将二三产业的两种职能归到一个部门，为信息化带动工业化，传统制造业升级，结构调整等奠定体制基础。从近一年的工作实际来看，工业和信息化部在加快推动我国信息产业发展，产业结构调整方面发挥了积极作用。

　　政府职能进一步清晰

　　转变职能是这次改革的核心。无论是对新组建或调整变动的部门，还是机构未作调整的部门，都把落实科学发展观，保障和改善民生，加强社会管理和公共服务职能作为首要任务，把政府不该管的事项移交出去，把该由政府管理的事项界定清楚。

　　按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，已完成“三定”的46个部门共取消、下放、转移职能60余项。例如，发展改革委已减少微观管理事务和具体审批事项，下放了投资审核权限。从2009年起，将其对外国政府1000万美元（或800万欧元）及以下贷款项目资金审批权限作了调整，部分职能委托给项目业主所在地的省级发改委。使发改委进一步强化了宏观性、战略性、指导性方面的职能。另外，从2008年9月1日起，个体工商户管理费和集贸市场管理费停止征收。这反映了工商行政管理部门职能发生了新变化，主要任务是维护市场经济秩序和进行市场监管，不再直接参与市场建设，等等。

　　行政问责制初显效力

　　这次改革，通过制定和完善各部门“三定”方案，在赋予部门职权的同时，规定了各部门应当承担的责任，做到有权必有责、权责对等。

　　第一批46个部门共明确和强化了200多项责任。例如，明确人民银行承担综合协调并推进金融业改革和发展，研究并协调解决金融运行中的重大问题等责任；进一步明确商务部、工商总局、质检总局、海关总署等部门加强市场监管的责任；明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任。

　　部门责任的明确和强化，为推行行政问责制、加强责任追究提供了重要的依据。从而为进一步解决长期存在的一些权责脱节、重权轻责、缺乏监督的问题奠定了制度基础。尽管这一问责体系的广度和深度以及具体的制度安排还有待完善，但是，已形成的改革共识是：没有任何一种权力可以放任。

　　体现出探索性与渐进性

　　回顾一年来大部门体制改革的足迹，可以发现，改革充分体现了探索性与渐进性。

　　由于大部门体制是政府结构和运行机制的深刻变革，涉及政府部门领导层级的设置、管理与协调机制的确立、权力监督与利益的调整、集权与分权关系的处理等等诸多问题，既不可能一步到位，也不可能毕其功于一役，只能是循序渐进、逐步探索。

　　改革首先从职能交叉突出、涉及公共服务的部门开始，积累经验，逐渐过渡，积极推进。因此，工业和信息化部、人力资源和社会保障部、交通运输部、住房和城乡建设部等部门自然就成为改革的第一梯队，随后逐步扩大到40多个部门。到2008年底，地方政府机构改革随之跟进，同时，事业单位的改革也提上了日程。□

　　（作者单位：中央党校经济学部）