本报讯记者余东明记者近日从山东省高级人民法院获悉，在一审受理的行政案件总量连续7年居全国第一的背景下，该省行政和解案件的比例也不断上升，由最初的30%上升到近年来的60%。
据了解，我国行政诉讼法明确规定，行政案件除行政赔偿诉讼外，不得适用调解。但据山东省高院有关人士介绍，在审判实践中，行政和解更能促进问题解决，一方面可以最大程度地维护好老百姓的合法权益，另一方面又能极大地维护公权力的权威性。
视点特稿
本报记者 余东明 本报见习记者 王家梁
上午8点30分，张成早早地等候在山东省青州市人民法院大门口，他此行的目的是申请撤诉。
此前，他把当地税务局给告了。原因是：这位“零点利”超市的老板3个月前被税务局查出偷税，并罚款1000元。张成认为处罚过重，于是提起行政诉讼。然而就在诉讼期间，税务机关主动撤销了原处罚决定，重新处以300元的罚款，张成欣然接受，双方还没到庭上剑拔弩张就达成了和解。
“民告官，心里慌！几百年来老百姓一直这么认为。这次经历让我转变了观念，民和官是平等的，打官司也未必会让双方撕破脸皮。”张成说。
“今年是我国行政诉讼法颁布20周年。如果把法庭看成是一个舞台，那么20年来我国行政诉讼经历的种种变迁就是一部大戏，而老百姓、官员和法官则是这部大戏中的3大角色。”山东省高级人民法院院长周玉华说，“从不敢告官到能理直气壮地提起行政诉讼，从担心丢脸到敢于纠正自身违法行政行为，从顾虑重重到敢于和解，这就是3大角色在这20年里发生的变化。”
民之变 从不敢“告”到敢与“官”对簿公堂，行政诉讼中的“民本位”在不断提高
说是法庭，其实更像一个圆桌会议室：原告、被告、法官以及人民陪审员、书记员环坐一圈；举证、答辩、协商，一切有条不紊。
这是德州市德城区人民法院行政法庭开庭时的场景。
这天开庭的案子，原告是德州瑞丰机床有限公司，出庭的是董事长王青松；被告是德州市劳动和社会保障局，出庭的是该局医疗工伤科科长王建国。庭审内容是原告的一名员工在上班途中发生车祸死亡，被告作出了工伤事故的认定，原告对此不服提起诉讼。
“这种圆桌会议式的开庭形式，给我留下了深刻印象。跟法官和劳保局的干部围坐在一起，开庭就像聊天，原本那种紧张的心情一下子就没了，而且也没有原被告之间那种对抗的情绪。”王青松在庭后深有感触地说，“我以前从来没跟政府部门打过官司，总认为这是逼不得已的事情。后来咨询了律师以后，才知道自己这种思想早过时了，法律面前人人平等，打官司不是吵架骂街，大家有理说理，有错改错。”
最后，法院作出判决，维持被告的认定。王青松表示：“这次官司我虽然输了，但输得心服口服。”
统计数据显示，20年前，我国行政诉讼法刚刚颁布，山东省“民告官”案件全年仅为414件；10年后，这一数字突破了万件；而在2008年，该省受理行政诉讼案件高达2.47万件，呈大幅上升趋势。
“这20年来，山东省各级法院一直致力于创新各种行政审判模式，大力推动"民本位"和"官本位"的对等。这些数据充分说明，行政诉讼中的"民本位"在不断提高。”山东省高级人民法院副院长刘爱卿说，“在行政诉讼法颁布之初，老百姓在选择行政诉讼的时候还是战战兢兢、谨小慎微；这20年来，老百姓逐渐从不敢告官的阴影中走了出来。”
官之变 从怕当被告、怕“丢脸”到敢于出庭，行政诉讼中的“官本位”发生巨大变化
寿光市工商局局长郝清国就是因为当了被告，才开始认识到“行政诉讼是一把"双刃剑"”这句话的涵义。
去年，工商局因未及时对一份关于撤销工商注册登记的申请进行答复，而被某公司告上了法庭。
“其实，我这个被告当得很冤。当时，一方面我们没有收到原告的申请；另一方面经查询发现，申请撤销的工商注册登记早因没有参加年检而被吊销了，我们认为不能再对一个已经被吊销营业执照的单位作出撤销登记的行政处罚。”郝清国说，“但是既然成了被告，根据行政首长出庭的有关规定，我们就委派了相关部门的负责人参加庭审。”
3个月后，法院判决工商局败诉。“这起官司让我们一下子清醒了过来，在平时的工作中，由于疏忽大意，极容易出现违法行政的情况。”郝清国说，“我们委派相关部门的干部参加庭审的目的，就是要让他们尝尝坐在被告席上的那种"不自在"的滋味，促使他们今后严谨行事、依法行政。”
郝清国这样解读“双刃剑”的涵义：官员一旦成了被告，首先心里肯定不舒服，怕丢脸；其次，我们也担心从此以后，单位的公信力受损，这是行政诉讼这把“利刃”消极的一面。但是，通过行政诉讼，我们可以发现自身行政行为存在哪些不足和瑕疵，在今后的工作中要如何加强依法行政的意识和能力，这又是这把“利刃”积极的一面。
然而，数据显示，多年来，山东省行政机关负责人出庭应诉率不足1%，各部门间对此认识更是差异巨大。去年，针对行政诉讼中不见“官影”的情况，山东省8个地市及县市党委政府以各种形式对行政首长出庭作出硬性规定，要求某些重大案件行政首长必须出庭应诉。
“这就是近20年来，行政诉讼中"官本位"的巨大变化。官员们逐渐摆脱了高高在上、怕当被告、怕丢人的阴影，逐渐树立了敢于直面百姓、敢于直面错误、更敢于自我纠正错误的良好形象。”山东省高院行政庭庭长刘绍先说。
法官之变 由顾虑重重到敢于和解，行政案件呈现出上诉率逐年下降、结案率逐年上升的良好态势
很多年以前，山东省某法院曾经受理过一起诉市政府颁发土地所有权证的行政案件。法院在受理之初，市政府就提出异议，认为此类案件属复议前置类案件，未经行政机关先行复议法院不能受理。但法院认为不需要复议前置，并作出了受理决定。然而，就在法院受理之后，去通知市政府出庭应诉时，市政府采取了不应诉也不举证的态度。
于是，案件庭审出现了僵局。法院思量再三，最终根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，毅然判决市政府败诉，判决其撤销登记行为。
“这种情况是因为法院和政府之间缺乏沟通、缺乏良性互动造成的。的确，在行政诉讼法颁布之初，面对这个全新的审判领域，面对代表政府公权力的被告，一些法官在受理和审判这些案件时，出现了两种极端，一是手软，不敢大胆地接案，也不敢轻易判案；二是僵硬，与政府缺乏沟通互动，在审判中不考虑社会效果，往往容易造成不良的社会影响。”山东省高院行政庭审判长侯勇说。
20年的行政诉讼，让法官明白，在审理行政诉讼案件过程中，加强彼此间的信息沟通对准确、及时化解矛盾纠纷大有裨益。
近年来，山东省各级人民法院采取与行政机关加强互动的办案模式，行政案件呈现出上诉率、改判率、申诉率逐年下降，结案率逐年上升的良好态势。据统计，该省法院连续7年受理行政诉讼案件数量位居全国第一，各年结案率均超过95%，审限内结案率每年均在97%以上，实现了办案的法律效果和社会效果的有机统一。
周玉华认为，促进行政与司法良性互动，正确理解和处理“维护与监督”的关系，是当前人民法院和谐司法所要追求的现实效果。对有些难以做到案结事了的行政争议，法院完全可以通过协调沟通的渠道，妥善化解行政纠纷，促进当事人之间的谅解与和谐。
余音绕梁 和解比例由30%上升到60%，这说明，不论是政府还是老百姓，对行政诉讼和解的需求越来越大
不久前，青州市国土局和环保局相继被云门山镇187名村民送上了被告席。原因是：去年，云门山镇一户村民未经批准私建厂房，投产后又对村内环境造成污染。村民认为国土局、环保局未对这一违法行为及时查处，有不作为之嫌。
“我们接到法院的受理文书感到很突然，因为我们是没有及时掌握这一情况，而并非不作为，这个被告当得有点"冤"。”青州市国土局负责人说，“但法院既然已经立案了，我们就必须正确面对。当时，我们一方面准备应诉，一方面本着对老百姓负责的态度，立刻将有关情况向上级部门汇报，并派遣工作人员前往调查。”
最后，在青州市委、市政府的协调之下，法院、国土局、环保局、云门山街道办事处等有关部门召开了联席会议，并达成共识。第二天一大早，国土局、环保局联合查处了该私建加工厂。187名村民深感满意，主动向法院申请撤回了起诉。
据悉，这一案件能顺利和解，完全得益于青州市去年实施的“行政诉讼多元化解决机制”。这项机制分诉前预防、诉中和解、诉后回访3部分，一般的行政诉讼案件都能得以顺利和解。
而事实上，行政和解在推出之初颇具争议。因为我国行政诉讼法规定，行政诉讼不适用调解。
“行政诉讼法这样规定的主要依据是"公权不可处分"的理论。”侯勇说，“然而，在审判实践中，行政和解更能促进问题解决，一方面可以最大程度地维护好老百姓的合法权益，另一方面又能极大地维护政府公权力的权威性。我们认为，这种探索非常符合现阶段的我国国情。”
2006年，山东省高院制定下发《行政诉讼和解暂行规定》，在全国率先对行政诉讼案件和解撤诉进行了规定。在这一制度下，大量行政案件的原、被告往往通过“案外和解”协商解决争议，最后达成一致意见，原告及时撤诉。
据统计，近年来山东省行政和解案件的比例不断上升，由最初的30%上升到近年来的60%。
“这说明，不论是政府还是老百姓，对于行政诉讼和解的需求越来越大。”刘绍先说，“就法院而言，行政诉讼和解相对于判决结案，增加了很大工作量，但法官们愿意做这件事，因为这是和谐之道。”
编后
行政诉讼案件不能调解，其立法本意是为了遏制行政机关一方乱用权力，打压行政相对人。现在看来，法律的执行还是应该考虑环境的变化，如能化解矛盾，营造和谐，调解显然是很好的办法。鉴于行政和解在当今司法实践中不可取代的作用，人们都期待着全国人大启动行政诉讼法的修改工作，将行政和解“明媒正娶”进这部法律之中。
山东省对行政和解制度的探索是值得肯定的，在法律规定有遗憾的情况下，行政和解制度至少做到了节约诉讼当事人的财力和精力，节省了司法资源，营造了和谐氛围，增强了老百姓对政府的公信力。
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