深圳首创法治政府指标拟三年建成 市长力排众议

　　法治政府指标 深圳首创

　　时代周报记者 高兴翔 发自深圳

　　5月18日，市民中心C座5077室，深圳市法制研究所所长周成新正在聚精会神地盯着大屏幕上的文字，不时地提出自己的修改意见。他身后的年轻人则敲打着键盘，迅速地记录着所长的意见。

　　他们正在讨论的是“深圳市法治政府建设指标体系”中的财政预算管理制度部分。在不久的将来，这番讨论的结果会演变成市政府的正式文件，最终成为市属各政府机关的工作准则。周成新说，他希望自己的工作能有利于建设一个“得到法律治理的政府”。

　　寂静的会议室内，周成新的话显得分外响亮，“财政支出公开的项目一定要细化到具体的每一笔费用，让公众看到这些钱到底花在了哪些地方。”

　　2008年12月底，深圳市在全国率先发布决定，制定并试行《深圳市法治政府建设指标体系》(以下简称“法治政府指标”)，又一次“第一个吃螃蟹”。

　　128项考评内容

　　一年前，《深圳市法治政府建设指标体系》的征求意见稿遭遇了来自政府内部的“可以想象到”的阻力。其中的财务公开一项，财政局的与会人员提出了措词严厉的抗议。他们认为，财务公开涉及的项目太多，太复杂，“即使公布了群众也很难看得懂”。

　　“这种想法本质上是一种错误的愚民思想”，回想起这段情景，搞学术出身的周成新仍然掩饰不住自己的愤慨。在他看来，财务公开是法治政府建设的关键一环，“让老百姓清楚地看到政府的钱都花在了哪里，才可以更好地监督政府预算的制定，从结果上倒逼，对公务人员形成有效的压力。”

　　2006年，上任不久的市法制办主任王璞找到了周成新。他抛出的问题是，“什么是法治政府？”

　　法治政府是个时髦而略带神秘的概念。尽管在2004年国务院推出了《全面推进依法行政实施纲要》,提出“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。两年过去了，“什么是法治政府”仍未破题。

　　市法制办的干部们希望自己能成为“依法治国”方略的第一个尝试者。2005年，深圳市政府提出了建设法治政府的“五年计划”。

　　周成新接受了创建“法治政府建设体系”的任务。回去之后，他开始查询大量的书籍，并向国内外的同行请教。三年后的他，已经习惯了“把政府看成一个产品”，自己的任务就是制定一套规范、可行的生产流程。

　　“法治政府指标体系应该把法治政府的内在要求分解、细化和量化，转化成一个个可以测评的指标，并组成一个体系和系统”，国家行政学院副院长袁曙宏这样理解。

　　接受任务的几个月后，周成新就接到了领导的电话，要求尽快拿出一个草稿出来。但新创一套体系显然不是一朝一夕之功。

　　领导的压力也可以理解。与周成新“低调完成”的想法不同，市法制办将探索“法治政府”的工作思路向市领导做了汇报，并进一步向国务院法制办提交了申请。对于周成新来说，这是一项“必须完成”的任务。

　　2008年7月，《深圳市法治政府建设考评指标体系》被正式推出。初稿设定了10个建设项目和128项考评内容。周成新们希望通过制度建设、机构职责与编制、公共财政管理等10个方面开展制度建设，并对市财政局、贸工局、教育局、公安局等15个市政府部门、六区政府及其劳动保障局、建设局、卫生局等市政府、区政府以及市区两级政府部门进行考核。

　　在“提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”一项中，规定市区政府“每年法制讲座不少于2次，全年参加法律知识讲座的工作人员不得少于95%”。

　　“我们设置的指标都是干净的，每一个都要落实到行为和过程层面，非常有利于进行考核”，周成新说。

　　去年12月底，深圳市委、市政府发布决定，宣称试行《深圳市法治政府建设指标体系》。市里专门新设了市法治政府建设领导小组，市长许宗衡担任组长，纪委、监察局、人事局和法制办的负责人全部在列。

　　很少有人留意到，原有的“考评”二字已经被删除。早在去年7月的专家论证会上，不少专家提出来要把建设指标和考核体系分离开。

　　“我们本来是要配套一个考评办法和评分标准的，还初步形成了一个初稿，但由于种种原因，还需要进一步的研究论证”，市法制办副主任黎军解释说。在她看来，如何考核“理论上还不成熟”，“当前的工作重点还是要放在宣传、解读和培训工作上。”

　　市长力排众议

　　2009年1月，深圳市政府 发布“一号文件”《关于加快法治政府建设的若干意见》。在一些官员看来，这为市政府一年的工作定了“另类”的基调。

　　近年来的一号文件都是关注经济。原来的主题本应是如何应对国际金融危机冲击。在市长许宗衡看来，“越是困难的时候，越需要政府的理智和法治。国际金融危机背景下，更需要重视法治政府建设”。

　　“这是（许）宗衡市长力排众议的结果”，市法制办督导处黄祥钊处长透露说。在市政府常务会议上，法律专业出身的许宗衡提出，既然政府已经提出了“三年建设法治政府”的目标，又跟国务院法制办签订了《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》，就要把这项工作放到最重要的位置上。

　　2008年11月13日，国务院法制办主任曹康泰和许宗衡签署了《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。双方约定将“共同推进深圳建设法治政府的进程”。中央政府最高法制机构与地方政府签约共建，在新中国历史上尚属首次。

　　国务院法制办也一直在关注和呵护着深圳建设法治政府的大胆尝试。国务院法制办秘书行政司司长胡可明一年内到深圳调研数次，甚至亲自操刀，参与了指标体系全文的修改工作。

　　周成新回忆说，初稿完成后，北京那边坚持要增加“公务人员依法行政能力和行为”的指标。为此，周成新又增加了“行政能力的提高”一项。同时出于“凑双数”的考虑，制定者们把原有的“行政服务及信息公开法治化”项目拆分成两项。经过一番修正，指标体系最终变成了现在的12个大项、44个子项和225个细项。

　　在市法制办副主任黎军看来，深圳成为法治政府建设的试验田有着得天独厚的优势。经济基础好,人均GDP在内地大城市中率先突破1万美元；受益于改革开放，公民的法制意识和公民意识比较强，深圳长期的法制创新工作有目共睹。

　　“有为才能有位。建设法治政府的过程中，法制办的职能和影响力都显著增强了”， 市法制办督导处黄祥钊处长也有同样的观感。去年底，市法制办增设了“法治政府建设督导处”，并额外增加了6个编制。

　　三年建成法治政府

　　2009年，深圳市政府提出“再用三年时间，实现法治政府建设目标”。此时距离2004年《纲要》提出的十年期限，已经过去了5年。深圳市政府“争第一”的愿望面临着不小的挑战。据时代周报记者的不完全统计，北京市政府与中国政法大学合作的“北京市依法行政考核评价指标体系”正在加紧酝酿。四川、湖北等省的法治政府建设工作也已经展开。

　　市长许宗衡给出的解释是，“建设法治政府,3年不是终点,而是一个付之行动的承诺、一个坚持不懈的追寻。当然,我们建设的,仍是一个社会主义初级阶段的法治政府。”

　　“在体系的创建过程中，我们专门添加了建设二字，就是要强调在体系建设的过程中使用它，而不是说三年内达到法治的目标”，市法制办副主任黎军说。

　　这个地区的“法治基因”还在继续蓬勃生长着。2008年，深圳市政府对上报的499项非许可审批事项,取消其中的102项。同年,率先出台规范行政自由裁量权的政府规章。近五年来，深圳的所有立法项目中，近半是规范政府自身行为的立法。

　　“建设法治政府的根本在于加强对行政权的监督”，中国政法大学教授蔡定剑说。

　　在与国务院法制办签订合作协议的当天，许宗衡重申了2008—2010年的工作方案，要求在两年内完成76项制度建设。其中最重要的一项，就是要整合立法资源，把原本分散的立法项目集中到法制办的手中，从项目立项到组织听证，全程由市法制办主导完成。

　　周成新解释说，法治政府建设主导模式则是借鉴其他国家和地区的成功经验，由政府主导，中央动员，自上而下发动，同时政府接受社会各方面的监督。

　　“治国先治官，治官先治本，本在法律”，周成新总结说。