《瞭望》文章：反腐新法规值得期待

　　我国已进入依法反腐的重要阶段，运用法律手段来巩固反腐成果和加强廉政建设是一个重要的发展趋势，需着眼于制度反腐的长效机制建设

　　文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟袁元

　　日前，中共中央政治局召开会议，审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中国共产党巡视工作条例（试行）》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，同时向全党提出要求，把学习贯彻实施这三项法规制度，作为加强反腐倡廉建设的重要政治任务。

　　《瞭望》新闻周刊了解到，此次通过的三项法规，仅是今年反腐法规建设的第一步。根据有关部门部署，今年内，将争取起草、修订出台16件反腐法规，前述法规即属其中的三项。此外，还将积极做好26件反腐法规的起草修订，择机出台，另有8件法规的研究论证继续稳步推进。

　　“2009年将是反腐倡廉法规建设关键的一年、重要的一年”，采访中，中央党校教授叶笃初告诉《瞭望》新闻周刊。他认为，全面规划和部署反腐倡廉法规工作要点，是新中国建国以来和改革开放以来少见的党和政府法规建设一揽子计划，其涵盖的“出台”、“草拟”、“论证”、“实施”等内容，洋洋大观，意义重大。而科学执政、民主执政、依法执政，更是跃然纸上。“全面部署反腐倡廉法规建设，不仅对反腐倡廉影响巨大，有助于完善反腐倡廉法规体系，更显示了我们党在执政认识、执政经验上的进步和成熟”。

　　制度建设重在约束权力

　　“分析有关部门对反腐倡廉法规的部署，其立法意图非常明确，正是此次政治局会议上提出的‘真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制’”，叶笃初分析说。北京大学党委副书记兼纪委书记王丽梅研究员也认为，“法规建设就是要加强对权力的监督和对腐败的惩处。”

　　日前出台的三件法规，已经鲜明地体现出了这一思路。

　　“问责、巡视和廉洁从业方面的法规之所以率先推出，一个重要原因是这些法规处于廉政法规的关键性地位”，王丽梅分析说。

　　首先，从近年发生的一些案件、事件处理来看，问责制度已形成对干部执政行为的严格约束，并在实践中屡见成效，需要及时制度化。官员怕群众举报、网络公开和媒体曝光，主因是害怕事后问责。并且，问责制度是一个普遍适用的廉政工具，应用效果明显、社会影响广泛。从2003年至今，问责制度已成为我国建设责任政府的重要内容，有必要在实践的基础上，总结6年多来的经验，进一步提升其威慑力。

　　其次，近年来处理的重大腐败案件中，一些是在巡视过程中发现问题的，证明了巡视制度的有效性，典型如陈良宇案和杜世成案。因此，制定专门巡视条例，一方面可以破解“同级监督难”，另一方面也为巡视工作提供制度保障，克服“巡而不视”，进一步提高巡视制度有效性。

　　“此次出台的这三件法规由于法源、功能和对象的不同，所承载的使命也不相同，但均属党内基础性质法规，其层位之高仅次于党章和准则，其立法意图正在于约束权力、规范权力，让权力在阳光下运行”，叶笃初告诉本刊记者，这一立法意图不仅体现在这三件法规中，也将是2009年，乃至今后很长一段时期内反腐倡廉法律法规的立法意图。“目前即将出台、起草修订，或正在酝酿中的多项法律法规将从不同角度对这一立法意图加以完善，这将是长期工作”。

　　“廉政法规陆续出台，既可以总结近年来的实践经验成果，也可以指导规范当前的廉政工作”，王丽梅认为，这将形成一个科学有效的国家廉政法规体系。

　　现在，我国已进入依法反腐的重要阶段，以制度建设、法律手段反腐倡廉是今后的反腐方向，这将避免“运动”反腐的弊端，有助于建立起反腐长效机制。

　　“三大法规出台显示出以胡锦涛为总书记的党中央的决心与意志。对于党政领导干部和国有企业领导人员中存在的腐败现象决不手软，毫不松懈”。叶笃初认为，这意味着我们在“用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人”上又迈出一大步。

　　从更为深远的层次来看，这些法规的出台也正是巩固党的执政地位，提高党的执政能力的有效手段。

　　叶笃初分析，5月22日政治局会议主题是制定反腐倡廉的有关法规，强力反腐，以进一步满足人民愿望，凝聚人心。同日政治局集体学习，内容是完善我国社会保障体系建设，“一方面为人民造福，一方面为人民除害，抑恶扬善双手并举，创造国内良好政治经济形势，是对国庆60周年最好礼物”。

　　“艰难困苦，玉汝于成”。当前迎战金融危机，是对党、对政府、对各级干部和广大党员的严峻考验。叶笃初认为，应对危机中强化严管官、善待民的制度建设，有利于我们严以治党、宽以待民，把以人为本，统筹兼顾，全面协调可持续的科学发展观最大程度地落实到各项工作中去。

　　立法计划有的放矢

　　有关反腐法规工作要点中确立的立法计划，在实际操作层面和立法步骤上也日显成熟。

　　王丽梅分析，这一立法计划体现了在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设的要求，反映了党对反腐倡廉建设的高超驾驭能力和反腐败斗争的坚定决心。

　　“从当前的立法进程来看，可以概括为‘时间过半、任务过半’。”叶笃初认为，目前的进展比预期迅速得多，也成熟得多。之所以有这个判断，是因为最急需的几项法规都已经出台了。

　　叶笃初分析，问责制度属于对领导干部管理和监督原则与制度之延伸；巡视制度属于党内监督的充实完善，关系体制问题，具有重大意义；而国有企业领导人员廉洁从业，属于党内廉政准则的必要补充和具体化。就“以权寻租”而言，国有企业领导人员的危害更为惊人，而检查的难度更大。这个法规有极大现实性、紧迫性。

　　“这三大法规正式出台，不但表示了亟需，也表示了可能”，在受访专家看来，这样的立法安排是“水到渠成，瓜熟蒂落”。

　　首先，这是基于对现实状况的观察、对人民呼声的倾听，迅速在制度上作出的安排。

　　例如，问责制直接作用于对领导干部的严格要求、权责一致，规范他们履行职责，承担党和政府赋予的使命，重在解决领导干部失职、渎职、不作为的问题。而近些年出现的煤矿、食品、医药等方面的失职渎职案件，都涉及到上级党委、上级主管部门的责任，这些事件提出了向党政干部问责的要求。这一法规之所以在第一批三件法规中率先出台，就是对群众呼声的迅速反应。

　　此前，组织部门曾经出台关于引咎辞职的相关文件，但是级别较低。而此次出台的问责制则是仅次于党章的重要党内法规，必然将发挥更为明显的效果。

　　其次，立法是根据法规试行过程中暴露出来的问题，进行合理调整。

　　叶笃初分析，例如，有关国企领导人员廉洁从业问题，此前曾有过试行规定。但在试行过程中，证明还存在漏洞，操作性也不强。此次出台的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》便针对问题进行了调整，并且取消了“试行”，其稳定性就很强了。

　　“近年来，我国反腐倡廉建设不断发展，取得了新的成就。这需要我们一方面总结新的实践成果，把成功经验和有效做法加以成文化和规范化，为巩固廉政建设成果提供基础；另一方面，针对新的反腐败形势，我们必须与时俱进，不断创新，及时修订旧有的廉政法规，查漏补缺，对适用的法规内容加以继续完善，不适用的法规内容加以删改”，王丽梅这样说。

　　年内出台法规值得期待

　　受访专家进一步分析，在有关部门部署的年内即将出台的一系列法规里，有一些重点法值得期待。

　　王丽梅认为，结合工作实践，年内即将出台的16件法规中，《关于实行党风廉政建设责任制的规定》修订尤其值得关注。这个规定的实行已有十年，比较明确地规定了党风廉政建设的主体、程序和方法，但对责任追究的规定仍显不足，强制力不够。“期待修订工作能进一步完善这个规定的责任追究和惩处方式。”

　　此外，起草《设立“小金库”违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》值得关注。小金库问题由来已久，党和政府近年来不断改革财政制度和资金使用制度，严禁私设小金库，但这个问题仍缺乏有效的配套措施，以致小金库问题呈现“韭菜现象”，一个问题被解决，另一个相同的问题又出现。王丽梅告诉记者，“期待通过立法强化对‘小金库’问题的治理力度，期待在行政监察法中对教育纪检监察部门的地位和职能予以明确，为高校、研究机构等事业单位开展行政监察工作提供依据。”

　　叶笃初也认为，《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》和《设立“小金库”违纪行为适用＜中国共产党纪律处分条例＞若干问题的解释》应加快步伐。因为在各个企业改革、各地方部门调整加快的过程中，“小金库”容易外流，最容易出问题，全面有序的治理已到时机。

　　而《关于实行农村基层党风廉政建设责任制的规定》也是现实急需的。叶笃初认为，这一规定将有利于提高基层政府取信于民，既能规范基层干部的权力使用，也有助于调动其积极性。“村级干部培训正在广泛展开，第三批科学发展观教育实践活动也即将展开，这一法规的出台已迫在眉睫。”

　　提高法规预防腐败作用

　　此外，关于公费出国、出境旅游，近期也不断暴露问题。尽管法规工作要点中目前没有这方面的计划，但是纪检监察部门也应对此有所准备。

　　“没有经验，可以先试点；搞不成一整套，可以先搞临时的几条或权宜性的办法。做不到的不写，做得到的就写到法规中去。法定了，还可以改，改得更好。‘一个有生命力的党重要的是能够在实际生活中去寻找新的法规’。这是老祖宗们说的，也是我们党的实际经验”，叶笃初说。

　　王丽梅指出，将要起草修订、择机出台的26件法规也表现出了两个鲜明的特点：一是这些法规抓住了当前反腐倡廉的重点领域和关键环节，如领导干部亲属管理、政府采购、社会保险基金及考试工作等，有利于廉政风险管理；

　　二是这些法规重在解决纪检监督工作本身的规范性和科学性问题，有利于规范信访工作、案件处理、纪律处分及队伍建设等。

　　反腐法规建设仍需加力

　　分析有关反腐法规工作要点可以看到，一系列重要法规已经出台或即将出台，但也有一些重头法规，依然处在研究论证阶段。

　　“在新的历史条件下，经过多年以来反腐败斗争的经验积累及工作基础，可以说是日渐形成进一步‘紧逼’和‘围歼’的态势，机不可失，时不再来”，叶笃初认为，当前反腐法规建设仍需加力。

　　还处在研究论证阶段的8件法规中，最引人瞩目的是《防治腐败法》和《公职人员财产收入申报法》。

　　2004年初，十届全国人大代表、中华全国律师协会副会长杨伟程就曾呼吁在国家的反腐败进程中，制定专门的廉政法律。

　　此后的几年中，制定专门反腐败法律的呼声越来越高。2005年1月，中央在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出，要用五年的时间，建成惩治和预防腐败体系基本框架，其中包括法律建设的工作。

　　有关专家指出，制定出台防治腐败法，将帮助反腐综合治理，增强反腐综合力量，并可以组织和动员各种社会力量共同反腐。

　　但时至今日，防治腐败法依然处在研究论证阶段。中央党校教授林喆分析，其难点在于，一是收入申报制度不成熟；二是赠与行为如何定标准比较困难；三是公务员兼第二职业，如企业顾问、协会会长等比较普遍，难于定性。这些难点都有待统一认识，共同克服。

　　与之类似，《公职人员财产收入申报法》也迟迟难以出台。中南大学公共管理系主任陈潭教授分析，这个法规“难产”的一个主要原因，是既得利益集团的反对。“从技术角度说，实现公职人员的财产收入申报并不是一个很困难的事，困难在于‘人’。公职人员申报财产收入，一些党政干部未必愿意如此。”

　　财产申报制度，是有关公职人员家庭财产申报、登记和公布的制度，被喻为“阳光法案”。作为肃贪治腐的利器，是一项重要制度安排，20世纪80年代后逐渐为世界大多数国家所采用并完善。我国曾于1995年5月25日发布过《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,开始推行收入申报制度，但该规定存在缺陷，不足以全面反映情况，监督力度也不够。

　　诸多专家早已指出，为强化对公职人员的经常性监督，预防腐败，现行收入申报规定亟待规范化、法制化。

　　地方探索已经展开，如新疆阿勒泰财产申报、公开的探索，被社会各界称为“破冰之举”。但这毕竟只是个别探索，专家指出，对公职人员的财产监督，仍有待于尽快制定和颁布《公职人员财产申报法》，对公职人员财产申报的内容种类、方式程序、受理的组织机构、信息核查、申报监督、违法后果处理等事宜作出严密规定，以使公职人员财产申报事宜有权威性的法律依据。

　　“在上述法规的研究论证、起草出台过程中，有几个原则需要把握好”，叶笃初提醒说，一是服务大局，从党的建设的全局出发提出解决问题的方案；二是同国家法律、法规衔接，保持一致性，党内法律法规要和宪法法律相一致；三是考虑人民的承受力、党自身的承受力，在党内立法执法守法上，将眼前与长远结合起来。

　　“如果问我有什么新的期待？我认为，随着问责制的公布，财产公开制已经不远了，而罢免领导办法必将接踵而至”，叶笃初最后这样告诉本刊记者。□