试验两周年_成都统筹城乡“土改”攻坚

　　李秀中

　　6月7日，成都市正式获批全国统筹城乡综合配套改革试验区两周年。最近，国务院又批复了《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（下称《总体方案》）。

　　昨日，由成都市委、市政府主办的统筹城乡发展成都论坛举行，四川省经济体制改革暨成都试验区汇报会也同时召开。与会专家认为，土地制度的改革将是下一步成都统筹城乡发展改革的重点。

　　《总体方案》允许成都在9个方面先行先试。为此，成都市正在对土地管理制度改革等10个专项方案作进一步修订完善，制定2009～2012年阶段改革行动计划和年度工作计划。其中，土地管理制度改革创新至为关键。

　　先行先试经验得到认可

　　在国务院批准成都为改革试验区之际，就要求其在重点领域和关键环节先行先试。从2003年开始以“三个集中”为核心的城乡一体化探索5年后，成都市把农村产权制度改革作为突破口。

　　2008年，成都市发布“一号文件”，即《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》。其核心就是对农村土地进行确权、颁证、流转。

　　“确权就是明晰产权主体，搭建规范流转的平台，发挥资源配置的效应。” 成都市农村产权改革专家组成员、四川省社科院副院长郭晓鸣说。

　　“二元结构下，城市土地可以通过竞争、通过价格信号进行资源配置，而农村土地没有讨价还价的双边主体。”成都市农村产权改革专家组成员、成都市社科院经济研究所所长陈家泽认为。

　　《土地管理法》第47条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。因此，陈家泽认为，现行土地制度强化了城乡二元结构，农村土地没有价格博弈的过程，而是政府的垄断定价。

　　其实，成都市农村产权制度改革就是将农民所占有的土地资源通过确权，让他们拥有支配的权利，可以进行流转带来财产性收入。

　　5月初，国土资源部部长徐绍史在都江堰调研时表示，城市和农村的一切改革都始于产权制度改革，产权是社会主义市场经济最基本的要素。现在农村的问题在哪里？就是产权不明晰，使用权不规范。随着农村改革的不断深入，承包地要流转，集体建设用地、宅基地也要流转，而农村产权制度改革就是这一切的基础。

　　“成都的试验得到了认可。十七届三中全会的文件就吸收了成都的经验。”陈家泽说。成都的试验也得到有关部委的支持。去年，国土资源部与四川省及成都市政府签署了《共同推进国土资源管理工作促进成都统筹城乡综合配套改革试验区建设的合作协议》。

　　运用城乡土地增减挂钩是改革的主要手段，而这也是成都市获得的主要“政策性收益”。陈家泽说，成都可以在全市范围内运用这一手段进行土地的调节。也就是说，成都在其郊县整理的土地指标可以在城市二圈层使用，而这是其他地方所不具有的。

　　“土改”还需攻坚破难

　　然而，成都的改革试验才刚刚起步，还存在众多制度性障碍。“确权只是基础性工作，还未实现土地资源充分合理地流动的目标。必须同步加快配套性改革的进程。”郭晓鸣说。

　　“任何一种生产要素不具有流动性就不能达到资源配置的效果。通过流动才能产生规模效应。”陈家泽说。

　　“对农村土地如何资本化，在改革深化阶段要集中精力推动。”陈家泽说，“改革是还权，必须由资本化过程来表现。” 成都市试验的目标就是，让农村产权自由、自主流转，城乡产权实现同证、同权。

　　郭晓鸣认为，要做到这一步需要在土地股份合作、土地金融制度、担保和保险制度、土地管理制度方面进行突破。

　　“小规模的流转与较大规模的土地资源的需求存在差距。农民需要采取集体行动，通过股份合作来聚集资源。目前，确权后的流转还是以政府为主体。”郭晓鸣说，成都市已经有一些探索，但是也存在一些问题，需要防范风险，构造内部治理结构，这需要探索规范土地股份合作的落实。

　　另外，土地金融制度供给的缺乏也是造成流动障碍的主要因素。“目前，农村土地产权还不是完整的产权，应该赋予完整的抵押功能。而金融机构对此缺乏内在的冲动，需要政策的突破，单纯靠金融机构自身的创新是很困难的。”

　　“担保、保险制度应加快建立，土地流转过程中，必然带来新的生产性要求，会放大风险，单纯靠农业投资者承担风险是不够的。”郭晓鸣说。

　　更为关键的是土地制度改革，郭晓鸣说：“构造新型的土地管理制度，在土地流转过程中，原来的土地管理体制下，农民利益没有得到保障。”

　　其实，地震给成都的土地制度改革提供了机遇。而这表现为灾区施行的“联建房”政策，但目前，在产权制度改革基础上形成的联建政策只限于灾区，还不能在非灾区实施。如何更进一步推进这项试验还面临很多问题。