主持人：卓泽渊(中央党校法学部教授)王振民(清华大学法学院教授)：我直接进入主题。法治政府的三个功能。第一个功能，降低经济运行成本，增强经济透明度。在香港经商办事，不用认识特区政府官员，只需要请律师、会计师、中间机构，办一些手续即可。经商变得非常简单、透明、容易；第二个功能，民主政府的建设，民主并不解决政府腐败的问题，怎样避免一个民主而软弱的政府，就是要靠法治。法治能够增加治理能力，使政府既民主又强有力；第三个功能，转变政府职能，从原来的领导者变为监管者，要求从运动员变为裁判员。我们不要浪费了这次危机，我们要利用这次危机，确立法治政府。原来哪些是做好的、哪些是要保留的、哪些是要增加的要得到进一步明确。

　　刘松山(华东政法大学教授)：法治政府首先是诚信政府。第一，政府诚信是一个重要的政治道德，诚信在政治道德中处于基本性质地位和价值，政府是一个人格化的组织，他应当具有自己的道德体系，包括善、正义、诚实、良心、荣誉、幸福等等；第二，诚信是比宪法还要重要的政治道德。政府和公众之间的关系，固然可以用宪法来规定，比宪法更重要的是一种政治道德，他来维系公众和政府之间的关系；第三，诚信是民主政府必备的品质。

　　我讲的第二个方面是诚信的几种含义：一是诚信意味着政府对公众有善良的动机，这与商人对买家的动机不一样，它应该是纯洁的、无私的、善良的；第二，诚信意味着政府必须取得公众的信任；第三，“信”就是取信于人，诚信意味着对公众要忠诚地履行自己的诺言；第四，诚信意味着政府的工作人员有着善良的道德；第五，诚信意味着政府应当是责任政府。

　　第二单元：行政监管立法研究

　　主持人：朱苏力(北京大学法学院教授)

　　吴高盛(全国人大法工委立法规划室主任)：我们的立法，特别是监管的立法，一定要考虑到我们老百姓的法律意识，这样才有助于我们把法律遵循好，同时，我们的行政监管立法一定要考虑到我们国家的历史、文化传统，有很多现象仅仅靠法律，或者说靠国家的强制力来推行，效果可能不一定好，甚至会引发干群对立，在这方面的立法上，一定要注意。

　　最典型的例子就是我们前些年很多大城市禁止燃放烟花爆竹的规定，这规定确实很好，我也很赞成，但执行起来警察疲于奔命，政府操心不已，财政上支出也很大，老百姓怨声又很大，这证明什么呢？我们这个立法很好地考虑了防止污染、防止伤害，但没考虑到人民接受的程度，没有考虑到习惯、道德势力的力量，后来改成了有条件的禁放，效果好了一些。

　　卢效东(甘肃省法制办主任)：我主要就红头文件违法的原因和自纠机制的构建做一个简要的发言，在行政管理的实践中，红头文件规避法律法规，钻法律法规空隙，来谋取部门利益，实施地方保护，是当前最为突出的问题。

　　我们的一些行政机关为了争夺审批权收费权处罚权推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过红头文件来扩张部门利益和地方的一些利益，导致了规章打架，冲突，重复，破坏了我国法制和政令的统一，干扰了正常的执法活动。这种情况屡见不鲜，因此加强对红头文件的监督和管理，对于推进依法行政，建设法制政府，具有非常迫切的意义。

　　第三单元：行政监管体制研究

　　主持人：何兵(中国政法大学法学院教授)

　　姜明安(北京大学法学院教授)：

　　行政裁量对行政监管为什么必要，法律为什么要赋予行政机关，赋予监管机关裁量权，大概有四个理由：第一，被监管事物的无限性和法律的有限性的矛盾所决定。社会事务是无限的，法律是有限的，不可能规定得那么清楚。

　　我打一个出租司机拒载的监管，拒载的法律规定，拒载就是我打的他不给我打，但是白天拒载和晚上拒载是很不一样的，下雪时和大晴天是不一样的，拒载孕妇和拒载姜明安是不一样的。很多种情况，你不可能把法律列举150种情况的，每一种情况必须赋予裁量权；第二，被监管事务的专业性和立法者的非专业性这种矛盾所决定，你监管的事务很专业的；第三，保证法律的稳定性和政治政策的灵活性统一的需要，法律是必须要稳定的，但是政策是灵活的，这个为了保证灵活性，给执法者一定的裁量权；第四，保证形式正义的根本性和实质正义的公正性的统一的需要。

　　第四单元：行政监管行为方式研究

　　主持人：吴高盛(全国人大法工委立法规划室主任)

　　张渝田(四川省法制办主任)：

　　加强行政监管方式的研究应当是转变政府行政行为的重要内容，是实现政府职能转变的一个重要标志，是保证合法，理性行政的必然要求。在计划经济体制的要求下，政府的职能是全方位的，政府行政行为的方式是大包大揽式的，家长式的。那么在市场经济的体制下，政府必须要切实地转变职能，建设与有限型，服务型相适应的行政监管模式，真正承担起市场调节，市场监管，社会管理，公共服务的职责。

　　要实现这些转变面临着很大的困难。第一，政府自身有难以克服的内在的障碍，就是它内在存在的，无所不在的权力扩张的冲动，那么政府自己既要压抑这种冲动，同时又要主导依法行政的进程，两者往往是矛盾的，是相反的，仅靠政府自身的力量有时候是很困难的；第二，在现行法律体制的范围下，我们的法律制度还存在不协调，一个是缺乏的问题，一个是不完善的问题；第三，中国的民主政治的发展有一个渐进的过程，这些年虽然可以说是取得了巨大的成就，但是在加强执政党的执政能力方面，在发挥人民代表大会制度作用方面，在理顺党政关系等方面还存在一些问题。相信这次会议对我们探索和加强行政监管行为方式的研究会起到非常积极的作用。

　　叶必丰(上海交通大学凯原法学院教授)：

　　我觉得在监管方式方面需要改革，不能只看条文本身而要看监管的效果，我们要以行政目标为导向来设计我们的监管方式。第二个观点，目标导向的行政监管与法律优先的问题。因为我们要变革要创新首先要遇到一个法律优先的问题，我们的法律已经规定了那么多的监管方式，如果这些方式没有以目标为导向的话，那么我们作为地方国家机关，作为行政执法者，执不执行，是否要实施？如果我们坚持以目标为导向的监管方式，那么我们首先要考虑的就是修改法律。

　　制定新的法律，我觉得是对的，也是应该的，也是必要的。但这样一种监管方式的重新设计，与立法的重新设计，成本也是比较高的。

　　无法去修改行政法规、法律或者说上级行政机关所创设的监管方式。这样的情况下怎么办？既要坚持依法行政，又要变革与创新，我觉得可以从目标导向的构成要件出发来实现这样一种以目标为导向的监管方式的变革。

　　王锡锌(北京大学公共管理研究中心主任)：

　　我的专题是关于监管方式。如果要将监管方式设计得更好，我们需要去追问的是要不要监管，为什么监管以及由谁来监管。从中国的监管来看，应当注意到我们始终存在这样一个问题，那就是管理之术和管理之道是分离的。

　　我们从去年到现在发生的一些典型事件就可以发现困境是比较明显的。比如说在厦门的PX这样一个化工项目中，当时政府的决策过程仍是用政府传统的管理来实施，但这样一种方案遭遇到民众的抵制。PX的标本意义就在于民众表达他们的基本诉求之后，政府采用一种新的技术和手段来应对民众的诉求，采用一种互动的协商的方式最后圆满地解决这样一个问题。PX方案在后来上海的磁悬浮实际上也得到了这样一种扩展。去年在重庆、广州这样一些大规模的出租车司机的事件中也让我们看到新的管理模式、一种合作治理的模式已经开始兴起并发挥了传统的管理主义的思路和方式所不能解决的，不能发挥的作用。

　　第五单元：行政监管监督研究

　　主持人：蒋建湘(中南大学法学院院长)

　　卓泽渊(中央党校教授)：

　　行政监管监督应以法治实现为目标，在监管监督的过程中，尤其要防止权力的异化。何为权力容易异化，第一层面是监管权的异化。他享有各种监管权，监管权的本质应该是服务，结果他把监管权变为绝对的管理，变成谋取私利的工具，那么这样一来，监管的权力就成为对社会的干预，挤占社会的空间，危害市场，发展破坏为社会经济秩序自由的东西，所以这样主要是监管权的异化；第二个层面还有一个异化，对监管监督的异化。监管监督的落脚点在哪里？其实无非就在两点，第一，确保依法行政，第二法律至上。我们应该把握的是行政监管三个要点，第一以体制设置为根本；第二，以相对人维权为动力；第三，以法治的实现为目标。

　　第六单元：具体领域行政监管研究

　　主持人：肖永平(武汉大学法学院院长)

　　王学政(国家工商行政总局法规司司长)：

　　所谓的行政执法的规范化应具有这样的一个含义，主要是通过行政执法的方式来履行自己行为的行政机关或部门所进行的严格依法办事为目标的规范性工作。我下定义的依据主要是两点：第一是目标性，第二是内容的规范性。而且，这项工作中的重要性在于它涉及面相当的广泛，我国的主要行政部门有公安、工商、海关、劳动、税务、行政管理等部门。那么，行政执法的方式主要包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政确认以及行政制裁等。可以说，这些内容基本涵盖了行政监管的大部分领域。

　　有必要把程序建设作为行政执法中的一个重要问题来抓，从本质来说，行政行为离不开对行政程序的规范，无程序则无执法，所以，执法必须要有程序、操作必须要有程序。违反程序即是违法应该成为我们行政机关的一个共识。

　　第七单元：经济危机与行政监管

　　主持人：贾京平(法制日报社社长)朱苏力(北京大学法学院教授)：经济危机对政府监管提出了一些新的问题，最简单最直接地来说，政府一定要加强监管。要充分发挥政府的这只看得见的手对看不见的手的相互补充作用。发挥社会主义制度的优越性，要防范金融危机，这当然是对的。但事实上，细想一下，还有一个主要的问题，改革问题。改革是什么？改革就是创新，但是要防止过度改革，过度地创新，因为创新总是有风险的，而过度创新可能造成的风险太大，预期的高度不确定。我们为何要讲法治，法治在很大程度上来说是保守的，是遵循先例，是依据先有的或现有的法律办事，不能够朝三暮四。中央提出来的不折腾其实是很重要的。不折腾不是不改革不创新。

　　在社会主义市场经济的条件下，作为不断追求新的东西的好奇心的驱使之下和天性的鼓动下，肯定会出现创新。那么在创新的情况下，还应该要求政府的有效监管，就要求工作人员和政府不断地学习新的知识，扩展我们对问题的理解，特别要注意法治不仅仅要依靠法条来治国，必须要把社会学、经济学、包括政治学的知识等其他学科的知识纳入到政府官员，包括政府监管人员的眼中。

　　政府监管不能简单地说加强监管，实际上应该是适度监管，就是必须适合社会发展的需要，该监管的加强监管，该放松监管的要放松监管、减少监管。我们追求的是监管制度的效果，而不是追求形式化的监管制度。

　　致读者：

　　特别感谢湖南省政府法制办许显辉主任及中南大学法学院蒋建湘院长提供的相关文字材料。由于版面有限，观点只能选择性地刊登，敬请与会代表见谅。