25中学只有一栋教学楼和一个篮球架。规划曾要求附近楼盘的开发商划出7000多平方米土地来扩建25中，学校规划已经做好了，开发商却没有建学校。

　　新快报记者　何姗　陈显玲 实习生 梁静

　　摄影　新快报记者　王飞　陈显玲

　　小区配套学校欠账调查之　4

　　深读指引

　　小区配套学校欠账，其根源在于20多年前开始实施的一项政策，将以往由政府负责建设的教育设施改为由开发商代建，但开发商多有违约，建了小区却不建学校。而监管制度有漏洞、缺乏处罚机制、规划教育部门在建设标准上存在分歧等也令小区配套学校欠账日积月累，积重难返，形成从新城区到老城区都普遍存在的全局性问题，导致学位不足矛盾全面爆发。

　　广州要建“首善之区”、“宜居城市”、“国家中心城市”，教育欠账，何来“首善”？有识之士认为，除了完善政策，加强监管，治本之策还是应由政府建学校。

　　配套学校用地为何成荒地？

　　学校数量规模为何不能满足入学需要？

　　一边是小区配套学校欠账导致学位紧缺，学生被迫高价择校、走读民校或挤压周边老校；一边是大量规划配套学校用地闲置、丢荒或被挪用。这一并不为外界所知的事实需要从20多年前就开始执行的政策寻根溯源——

　　1987年，广州市为解决城市不断扩张、新增人口就近入学难问题，广开资金渠道办教育，出台《关于加快发展我市基础教育设施的几项决定》，政策规定：

　　“凡成片开发的住宅新村，都要进行教育的配套建设。教育设施的配套包括幼儿院、小学和中学。配套的教育设施由各城建开发公司负责投资，并与住宅建设同步实施，市、区建委和市规划局负责组织落实”。

　　“为了使各城建开发公司不致因负责教育设施负担过重，也不致因教育设施的配套建设而提高商品房的出售价格，对各城建开发公司继续免征三年(一九八八至一九九○年)的所得税”。

　　这一政策意味着过去由政府负责投资建设的教育设施转变为主要由政府委托开发商代建，建设资金从免征所得税中抵扣。后来免征所得税的优惠又改为在开发单位应交纳的国有土地使用权出让金中扣减教育设施配套建设资金，学校等仍然是由开发商代建。

　　对于那些“零散新建、扩建的住宅，也要征收教育设施配套补偿费。由建设单位按住宅造价(每平方米造价乘以建筑总面积)的5%的标准，在市建设银行缴纳教育设施配套补偿费。市建设银行建立专户，由市教育负责安排使用”。

　　1993年，广州市修改了上述规定后，在开发商代建或交纳教育设施配套费之外，增加了一种配套学校的兴建方式：由开发商提供已三通一平的用地，交由教育部门兴建。

　　配套学校未与小区同步建设

　　但是，这一政策从一开始就执行得不顺利，不少开发商免了所得税，扣减了土地出让金，建好了小区，卖完了楼，但小区的学校却没有建好。

　　配套学校为何没有同时建好？广州市教育局的调研认为有以下几个原因：

　　开发商建设住宅小区与配套教育设施不同步，把教育设施放到最后建设，造成应建而未建；

　　开发商开发销售不顺利，导致资金短缺引发工地停工，无法建设；

　　住宅小区城市规划变更，原来规划的配套学校被迫停建；

　　将教育配套设施规划在住宅楼楼群中间，导致扰民，结果引发业主强烈反对而无法建；开发商弄虚作假，在售楼时将配套教育设施用地妆扮成花园欺骗业主，当要建设学校时，遭到业主的强烈抗议，导致久拖不决等等。

　　新快报记者调查的几个小区配套学校问题，都属于上述的各种情况。这些情况大部分都应归咎于开发商，或规划部门与教育部门在规划上的分歧。

　　“一些开发商交出的地块是"边角料"，或面积太小而无法开建学校。或者建成的学校面积太小，成了麻雀学校。”不少熟知情况的教育界人士都这样说。越秀区某大厦的配套地块就因为太小导致拖延了十多年才开工建设，还引发了地块归属的纠纷。

　　探因

　　制度之漏

　　开发商违约不建学校照卖楼

　　为加强管理监督开发商配建学校，1996年曾出台《广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设管理办法》，强调成片开发住宅小区教育设施应与商品房同步建设，购房者入住小区时，教育设施应保证同时启用。

　　并对开发商进行了约束：“市规划局在办理《建设工程规划许可证》时，应查验开发建设单位与市教委或开发地段所在区教育行政部门签订的《广州市建筑安装工程承发包专用合同》，未签合同，一律不予办理。另外，开发建设单位不按《总体规划方案》、《广州市建筑安装工程承发包专用合同》和《年度商品房投资计划》要求进行教育设施配套建设的，城建、国土房管部门暂停该开发建设单位商品房出售手续及其他建设项目报建方案”。

　　但是，“合同是签了，许可证拿到了，但开发商却不守合同，虽然没有通过验收，但按有关规定，大楼封顶就可拿到预售证，所以照样卖。”一些教育界人士由此指出，广州市的建设程序并不完善。

　　越秀区教育局副局长李丰说，国内一些地方的规定是先建好配套学校再开发，但是广州却刚好相反，先开发再配套，只要报建的图纸上有配套的规划就可以了。

　　违约不处罚致开发商“先吃肉不吃骨头”

　　对于开发商违反合同的行为，广州市有没有健全的处罚机制？

　　一位教育部门官员说：“既然政府已经减免了开发商的土地出让金，开发商就应该负起责任把学校建起来。但是现在很多开发商觉得建学校的成本太高，除了土地出让金以外，还需要出让一部分的利润，于是都不愿意建了。现在也没有处罚机制，开发商不建，我们教育局也没有办法。只能看着它把地空在那里了。如果说开发商没有把这个小区的配套建好，就不批准其开发别的项目，可能它们就会自觉一点了。但是现在我们对它们没有一点制约力。”根据1996年出台的《广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设管理办法》可以看到，对开发商违约不建学校，“城建、国土房管部门暂停该开发建设单位商品房出售手续及其他建设项目报建方案”，即房管部门对开发商违约负有监管责任。

　　广州市国土房管局对新快报记者承认：造成教育配套设施未能同步建设的主要原因是，历史上的监管制度存有漏洞，未规定配套教育设施建设与商品房建设的时序，以及行政主管部门的把关措施，加之建设资金已先行扣减，从而诱使少数不法开发企业“先吃肉，不吃骨头”。

　　标准之争

　　规划教育两部门对配套学校标准有分歧

　　一些教育部门的相关负责人还指出，规划部门在规划配套学校的占地面积、布点时，并没有征求教育部门的意见。“学校的占地面积是定好的，我们不能改”，这也导致了一些开发商交出的地块太小，无法及时开建学校；或者像天河区某大型小区以及白云区某区域一样，规划的学校数量、规模不能满足人口需要。

　　1996年7月，广州市出台的《广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设管理办法》规定“市规划局在批出成片开发住宅小区规划方案时，应分列教育设施配套的具体项目、用地面积；并在批出开发建设单位的单体报建方案前，先征求市或开发地段所在区教育行政部门对教育设施配套建设方案的意见”。对此，广州市规划局城市设计与勘测信息管理处处长林隽表示，目前教育部门可以在三个阶段参与规划的制订：

　　一是技术标准的制定。规划局把教育部门提供的要求，纳入规划技术标准与准则。

　　二是编制控制性详细规划时，会征求教育部门的意见，有关教育设施的布点与规模要求。

　　三是单体方案报建前征求教育部门的意见。

　　但这一说法遭到一些教育部门负责人的质疑：“他们是先有控制性详细规划，再征求我们意见，学校的面积都是定好的。单体方案报建如果采纳了我们的意见，还会把学校放在小区的"边角料"地块吗？”一位教育部门基建工作的负责人介绍，小区配套学校是否需要建、建多大规模、位置划定在哪等问题都是由规划局负责规划，教育局事先并不知情。开发商拿到批文后，如果小区需要建教育设施，开发商就会拿学校的单体报建方案来教育局签《广州市小区教育设施配套建设项目合同》（以下简称项目合同），项目合同上规定什么时候建学校，什么时候建完移交，学校按照什么规格或要求建，合同需要发改委、规划局、教育局等6个部门盖章，所以教育局在学校开工前才知道哪个小区有配套学校。

　　而在采访过程中，新快报记者还发现，目前，关于小区配套教育设施存在两套标准，一是教育部门提供的广州市1992年颁布的《广州市小区级配套教育设施定额指标（1万人—1.5万人规模）》，一是市规划局提供的2005年公布实施的《广州市城市规划管理技术标准与准则》——修建性详细规划篇。

　　一位主管基建的区教育局副局长说，规划局和教育局对小区配套学校的标准掌握不一样。教育局的学校用地面积标准是以生均占地面积计算的，但是规划局的标准则是以区域人口来计算；规划局和教育局设立的学校服务半径也不一样，规划局的学校服务半径是500米，而教育局的学校服务半径是3公里，服务半径不同，学校的容纳量也不一样。所以即使学校通过规划局的验收，但是它的占地面积还是比较少，服务半径比较窄小，没办法完全达到教育局的标准。

　　监管之缺

　　住宅小区教育设施配套建设协调领导小组名存实亡

　　对于小区教育配套设施政策执行过程中遇到的一系列问题，广州市曾于1995年12月专门成立了成片开发住宅小区教育设施配套建设协调领导小组（下称协调小组），由当时的副市长伍亮任组长，市政府、市建委、市计委、市教委的有关负责人任副组长，由市国土局房管局、市财政局、市规划局、各区政府的人员任组员。协调小组负责协调、管理、监督小区教育设施建设；清理检查已批准的小区教育设施的建设情况等。协调小组办公室设在市计委（今发改委）社会处。

　　市政府办公厅发出的小组成立的通知上还指出，"改革教育设施配套建设机制，扭转目前住宅小区建设中教育设施不配套的局面"。时任小组副组长之一的广州市政府原副秘书长陈万鹏说，孩子读书难的矛盾上世纪80年代就开始了，到了上世纪90年代初期这个矛盾越来越突出。上世纪90年代初期的连续几年，两会代表都把城市孩子读书难作为难点议案提案，呼吁有关部门解决问题。小区教育设施配套建设的政策出台后，比较好地解决了读书难的问题。但也有一些小区"该落实的没有落实，该配套的没配套"。

　　据陈万鹏了解，近几年协调小组已经基本停止了工作，"可能是因为人们觉得上学难的问题不那么突出了，就放松了，但如果不继续监督住宅小区配套学校政策的执行，会出现新的上学难问题。"

　　新快报记者多方寻访，希望找到协调小组负责人采访，但没有找到协调小组办公室的任何成员。

　　市政府办公厅新闻信息处姚处长收到采访函后，回复说因为小组人员变更，虽然办公室设在发改委，但具体已经找不到人了，建议记者联系发改委询问。

　　市发改委综合处潭处长告诉新快报记者，协调小组办公室虽然设在社会处，但现在具体工作都是由各职能部门具体在做，她建议记者到市规划局、建设局、国土局、财政局等部门去采访。

　　协调小组成员单位之一市财政局明确回复说，住宅小区教育设施配套建设协调领导小组目前已基本没有运作。原在市财政局建立的"住宅小区教育设施配套建设资金账户"目前已不存在。

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