《瞭望》文章：信息公开“年考”观察

　　信息公开是对政府转型的重大考验，当前须从考核不硬、利益难舍、懒政作祟三大症结入手，实现政府信息公开的新突破

　　国务院《政府信息公开条例》2008年5月1日出台，这是我国历史上第一部有关政府信息公开的全国性法规。

　　条例实施一年多来，各地各级政府在依法履职中，主动公开大量信息并受理众多群众申请。在处理多起突发性事件和重大事件时，不少部门和地方政府正越来越从容有度、开放透明。

　　不过，接受《瞭望》新闻周刊采访的群众、专家和基层干部认为，总体来看，一年“初考”并不够理想，在许多方面，政府主动公开信息是“公开的群众不关心，群众关心的不公开”，公民申请信息公开则处于“政府半推半就、群众半信半疑”状态。

　　受访的多位人士认为，信息公开是对政府转型的重大考验，当前需要从考核不硬、利益难舍、懒政作祟三大症结入手，实现政府信息公开的新突破。

　　公开的群众不关心，群众关心的不公开

　　《政府信息公开条例》的主要起草人、中国社科院教授周汉华告诉本刊记者，自去年5月1日《政府信息公开条例》实施以来，条例在全国各地的实施参差不齐，整体来讲并不理想。

　　华东政法大学副教授邹荣分析说，条例规定政府有主动公开信息的义务，目前虽然各地各级政府也在“按部就班”编制公开指南和公开目录，但最突出的问题是“公开的群众不关心，群众关心的不公开”。“你到任何一个政府部门网站去看，大量的都是文件、会议、规范，这些当然应当公开，但绝不是公开的主要内容。最应公开的是各类公共信息，如安全、卫生、传染病以及政府履职、经济景气状况、就业信息等”，他这样告诉本刊记者。

　　有同感的中山大学法学院教授刘恒认为，当前政府信息公开最主要、最有效的手段是通过政府网站公开，“但我发现，在企业、学校、政府等各类网站中，政府网站却往往更新缓慢、信息量少，有用信息更少，这充分反映了政府部门的过于谨慎和观念滞后。”

　　上海市民林鸣十分关心政府信息公开。接受采访时，他说：“现在政府主动公开的信息太少，且过于陈旧。在很多政府网站上挂着的信息，很多是老百姓不想看、不需要的。而关键信息、重要信息太少，比如政府采购、公共财政资金、土地出让、社会保障方面的详细数字，都是应公布而没有公布的。”

　　河南省一位县长对本刊记者坦言，工作中遇到的最大问题是主动公开不充分，公开内容、程度、与服务的对象结合上都存在问题。“虽然说"公开为原则"，但有的部门还是底气不足，把握不准，习惯让保密部门审查一下。但问题是，很多业务问题专业性很强，保密部门自己也弄不清楚。例如，城市拆迁涉及的环节非常多，该什么时间公布什么内容，只有建设部门自己心里知道。结果就是业务部门和保密部门推来推去，公开的及时性、充分性大打折扣。”

　　安徽省一位县长说，虽然县里按照条例规定编制了公开目录，也在网站上例行公布了干部任职、工作会议等信息，但还是存在信息公开不充分的问题。“例如，每年的征兵工作，老百姓很关心今年招什么兵种、去什么地方，按照惯例理解这是应保密的，但群众不满意。他们说"我儿子去当海军还是空军，去海南岛还是黑龙江，还不能让我知道？"”，这位县长认为，过于笼统保密规定束缚了信息公开的手脚。

　　民间“申请热”政府“冷面孔”

　　按照《政府信息公开条例》规定，除政府主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门申请获取信息。

　　“申请信息公开是对政府主动公开信息的补充，然而在政府主动公开不够理想的情况下，申请公开也存在很大问题”，华东政法大学副教授邹荣对本刊记者说，“一些政府部门以各种理由推诿搪塞，如"保密需要"、"不属于政府信息"、"信息不存在"等。如此一来，容易导致群众对政府的诚意产生怀疑，形成"政府半推半就、群众半信半疑"的局面。”

　　而且，与民间近一年来掀起的“申请热”相比，一些政府部门的表现却是冷漠推诿、敷衍塞责。

　　上海律师严义明申请安徽省环保局公布重点排污企业名单的一波三折经历，就很能说明这一点。2008年5月4日，是条例实施后的第一个工作日。早上8点，严义明来到安徽省环保局门口，要求公开重点排污企业名单。然而，安徽省环保局却给了他一个国家重点督办污染企业名单。严义明发函询问，再次要求公开排污企业名单。对此，安徽省环保局不予回复。

　　无奈之下，2008年7月，严义明到北京找环境保护部。他按照《信息公开条例》和《环境信息公开办法》，要求环保部依法对安徽省环保局没有公开的行为进行监督。环保部在一周之内答复严义明，已将有关意见批到安徽省环保局。但安徽环保局还是没有回复。9月，严义明再上北京，向环保部和监察部举报，要求按照监察法对安徽省环保局进行监察。

　　10月，严义明二度来到合肥，去了安徽省环保局。他向环保局提出：“如果不尽早回复，还会向安徽省政府、人大举报，要求省政府按照条例对环保局不依法披露的情况，在年度考核时予以充分考虑；要求省人大对环保局不依法公开的情况，在审议政府工作报告时充分考虑。”直到12月22日，安徽省环保局终于公开132家重点排污企业的名单。

　　再如，2008年5月，北京大学法学院王锡锌、沈岿和陈端洪三位教授，就首都机场高速公路收费问题，向北京市发改委、北京市交通委、首都高速公路发展有限公司提出了信息公开申请。

　　沈岿对本刊记者说：“发改委和交通委给了我们相关的信息，虽然不是特别完全，但足以让我们判断合理回报的金额。因为总投入是11.65亿，回报已近18.4亿，说明不应再收费。但当我们向首都高速公司提交申请信息时，他们拒绝透露信息，理由是他们不是行政机关。事实上，条例明确规定，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，其信息公开参照条例执行。”

　　类似的例子不胜枚举。例如，2008年5月12日，法律学者郝劲松即根据条例向国家林业局递交申请，要求公开“华南虎照”事件的相关信息；2008年11月，沈阳市市民、律师温洪祥向市财政局等部门提出申请，要求沈阳市60个政府部门和各区县（市）政府公开办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入等财务账目，以及政府各部门年度财务审计结果，等等。

　　“很多部门是推一推动一动，只能像挤牙膏似的逼着有关部门认真起来，很不情愿地公布一点东西”，评价政府部门对群众申请信息公开的答复时，严义明这样说。除环境保护之外，他还曾就手足口病、三鹿问题奶粉事件、4万亿投资走向、财政预决算等事项屡次申请过政府信息公开，“现在最大的问题是有法不依、执法不严，有了条例不严肃执行。”

　　三大症结梗阻信息公开

　　多位受访专家认为，条例得不到有效实施有很多原因，但观念上的原因居首。目前我国各级行政机关只适应传统的管理方式，对于《政府信息公开条例》“以公开为原则，不公开为例外”的精神仍有所抗拒，往往只愿向群众提供粗浅的信息。他们表示，要突破当前条例实施存在的困难，就要从破除考核不硬、利益难舍、懒政作祟“三大症结”入手。

　　关于考核不硬的问题，周汉华分析说，目前我国还没有进入向信息公开成熟国家那样自我实施的轨道，就得靠考核硬指标这样的行政推动。他建议，应该利用条例实施一周年的机会，搞一次全国性的监督检查。可以考虑由国务院办公厅实施大规模检查，实施奖惩制度，做得好的要奖励表扬，不好的要批评。“政府信息公开是科学发展的重要内容，理应在各级政府考核中占据相当位置。如果考核干部、考察政绩还是GDP挂帅，就不会有人真正重视依法行政建设，不会重视政府信息公开。”

　　在谈到既得利益问题时，邹荣认为，当前信息公开一碰到城市动拆迁、财政预决算这样的“敏感地带”就马上“卡壳”，就在于一些地方政府部门有不少“说不出口”的事情。目前社会上有人提出要公开政府自身财政支出，特别是有多少钱是用来发工资、出国考察、公款吃喝，政府的回应也十分消极。“消极态度的背后，是公车购置费、公款招待费、征地拆迁费等所谓"不宜公开"的既得利益。政府信息公开应该在公权力大、公益性强、公众关注度高的"三公部门"着重推进，让阳光照到权力运作、利益得失的每个角落里”，邹荣这样说。

　　受访专家还指出，懒政思维也是导致信息公开不理想的重要原因。浙江省一位县长对本刊记者坦言：“现在政府信息公开工作处于起步阶段，大家的主动性还不高，主动公开的意识不强。县政府直属部门和下级乡镇的思路是"稳字当头"。上级发文件了，把公开目录给你了，办公室领导再签个字，这些东西公开没问题。要让他们自己把握是否公开，就变成了"能不公开就不公开"，多一事不如少一事。”

　　欢迎“好事者”打开“玻璃门”

　　受访的多位官员和专家学者表示，当前信息公开出现的“倒逼现象”，主要还是政府自身工作存在不足。只要在法律许可范围内，政府对申请信息公开的社会人士应保持善意，并且通过他们的“鲶鱼效应”，调动群众积极有序参与，推动信息公开工作进一步深入。

　　邹荣认为，“申请公开的社会人士易被戴上"多管闲事"、"好钻牛角尖"、"好出风头"的帽子，但事实上正是这些"好事者"点燃了政府信息公开的第一把火，触动了那些对信息公开神经麻木的人。这些"公益申请"的发起人懂得运用法律、尊重程序，这本身就是进步。他们的举动客观上促进了透明政府建设，值得肯定。要看到，正是一些政府部门公开信息不积极，才走到了被公民"倒逼"的地步。”

　　比如，2008年5月1日，户籍在湖北黄冈市黄州区的北京律师徐建国，因购买摩托车需要了解政策，向黄州区交通局申请告知该局机关机构设置、摩托车养路费征收标准、办理程序等。徐建国告诉本刊记者，“黄州区交通局在5月3日就签收了申请书信函，却迟迟没有答复，超过条例规定的最长30个工作日法定期限。”

　　当年6月2日，徐建国向黄州区法院提起行政诉讼。10月，法院一审判定黄州区交通局败诉。对此，黄冈市有关领导当即要求市政府迅速采取积极应对措施，以此案为鉴开展自查，全力做好政府信息公开工作。

　　上海市政府法制办行政法制研究所所长刘平认为，“对于积极申请公开的社会人士，只要是在其权利范围之内行事，都是可以理解的。有这么一些人执著地盯着政府的信息，是一件好事。这些人是"鲶鱼"，虽然受理、复议的工作量会上去一点，但政府部门不要嫌麻烦。客观地说，一个社会不可能产生很多"鲶鱼"，有这么几条正好。一些"申请大户"并不是盲目胡闹，他们的认真态度值得赞赏，提的一些意见建议都很到位。根据我们和国外同事交流的经验，这样的人在每个国家都会有，国外的政府部门基本还是能够与他们保持柔性、良性互动。”

　　“老百姓不给政府压力，政府也就没有动力。上海自2004年开始实行政府信息公开的地方规章。通过一些信息公开的案例，老百姓纠正了政府一些原来不太规范的行为。正是因为老百姓监督政府的意识较强，才促进了政府部门意识的较大转变。通过老百姓的"倒逼"，政府部门从原来考虑为什么公开，转变成了为什么不公开，这是最大的收获”，刘平这样告诉本刊记者。　（记者：程义峰秦亚洲陈冀杨金志） (来源：《瞭望》新闻周刊)