“760亿地震捐赠80%流入政府财政专户”的调查结论引发公众热议 供图/ 杨威（CFP）

汶川地震一周年 捐款仍在继续 供图/琳红舒凡（CFP）

    NGO专家为何调查760亿捐资流向

　　文/《青年周末》记者 李光

　　一则《谁来执掌760亿元地震捐赠》的新闻引爆公众舆论，“可能80％左右的地震捐资进入了政府财政专户”的调查结论，让汶川地震巨额社会捐赠究竟该如何使用再次成为公众议题。

　　有的人大骂自己的钱流入政府的口袋，也有人觉得政府统筹并无不妥……但这些，都不是这个调查团队的负责人邓国胜希望看到的。

　　8月15日，邓国胜对记者强调：“现在个别网民反应有一点偏了，我们研究的目的是希望通过理性的反思，进一步完善中国的救灾募捐机制，希望唤起大家对民间组织的关注，呵护这个第三部门的成长。”

　　新闻背景

　　受中国扶贫基金会的委托，清华大学公共管理学院NGO（非政府组织）研究所前任所长邓国胜副教授组建了一支团队，从今年2月份开始，展开对地震捐赠款物管理使用方的走访调查。

　　调查研究发现，去年“5•12”汶川大地震之后来自全国各地总数达到760亿元的捐赠款物中，大部分可能流入了政府的财政专户，这些资金如何使用都将由政府统筹。

　　调查还显示，有些省份规定，非定向资金必须转入政府财政账户。有些省份，就连定向捐助资金也要强行转入财政账户，由政府按照捐赠人的意愿使用。

　　对此，民政部有关官员在接受媒体采访时回应说，这是个很现实的体制问题：“一些NGO公信度不高，回馈不明确，导致公众不愿意将钱交给NGO使用。”但是，交给政府，政府压力也很大，因为“体制上有尴尬”。“这些捐款都要纳入国库，使用国库就需要预算。(由于一些地区没有捐赠使用预算)，就要重新补预算，调(捐款)出来会很难”。这套体制使得使用资金的时间相对比较长。

　　“80%”来源不宜详尽公开因为有难处

　　青年周末：大家都很想知道，这个80%的数据具体是怎么得来的？

　　邓国胜：我们有一些数据，但是更具体的东西我们确实不宜公布。我们怕透露以后会影响我们的被访谈对象，因为很多人都不愿意接受调研。我们做调查也有我们的学术伦理和道德。这些信息本来都应该是公开的，但是现在这种情况下，我们只能选择不公开，以免伤害到那些接受我们调查的组织。

　　但其实也很简单，你想，政府直接受捐的资金约60%，这些资金毫无悬念地由政府部门统筹使用；还有一部分民间组织上缴给政府一部分，或者政府收走了一部分，我们把我们能够调查到的民间组织的数据算一个平均数，大致是20%。这个数据肯定不是很准确，因为很多人拒绝告诉我们。我们只能以少数样本推断的方式，推知全国应该也存在类似的状况。所以我们用的是“可能”。

　　青年周末：少数样本？您这个调查的范围是？

　　邓国胜：我们原本计划调查内地的所有省（市），但是在访问中接连遭到相关人员的拒绝，没办法，我们只能压缩数量，最终只在7个省（市）完成了调查。

　　青年周末：民间组织也不愿意公开这方面的信息吗？

　　邓国胜：被拒绝的遭遇在走访民间组织时同样存在。大多民间组织对于自己接受了哪些捐赠说得很清楚，但是对于资金的使用情况披露不太到位。政府在灾前灾后关于捐赠信息披露的法律法规是最多的，但实际情况是，无论是政府还是民间组织，公开透明度都不高，特别是捐赠资金的使用情况，使用的效果披露太少。

　　政府大包大揽不利于民间组织的发展

　　青年周末：您说，这些调查数字关乎这个国家正在发生或正要发生的一场深刻的社会变革。是什么样的变革？

　　邓国胜：中国改革的方向应当是“小政府，大社会”。这个国家在实现“经济开放”之后，如今到了该走向“社会开放”的时候了。在公共服务的提供方面，政府有着自身的局限，所以我们才要改革，在经济领域引入市场机制，在社会领域引入民间组织。一个社会有一群能够自我管理自我运作的民间组织，这是公民社会的重要内容。希望我们的研究能够推动一些制度创新，使公众和民间组织更多地参与到社会公共治理的过程中来。我们希望能够通过汶川地震的契机推动这一进程。

　　青年周末：但前一段时间也有很多报道讲这种民间的志愿行动没有一种持续性，很多NGO都没有在灾区坚守，纷纷撤出来了。

　　邓国胜：这是一个非常值得思考的现象。一般来讲，在紧急救灾阶段，公众的参与程度要低，更多要依赖政府主导，因为要讲求效率，但是在灾后重建阶段“速度”的需要，相对来说就不那么迫切，这个时候公众参与程度理论上说应该是高的。可是现实中你会发现我们的情况恰恰是倒过来的：在紧急救灾阶段，公众参与程度很高，大约有数百家民间组织和300万志愿者涌入灾区，但是在灾后重建阶段留在灾区的民间组织不到50家，志愿者也不到5万，民间组织在灾后重建的参与程度越来越低。这里面的原因当然很多，但是其中一个重要的原因就是资金的匮乏，所以他们很难持续下去。

　　在救灾过程中，政府可以接受社会捐赠，这符合法律法规，也符合国际惯例。中国老百姓也愿意将钱捐给政府，这本身没有问题。但是，我们觉得现在社会捐赠资金过于高度集中在政府，比例有点太高了。政府应该从传统的什么都自己做的角色转变为动员和组织社会力量，也就是一种合作治理的救灾模式。在不少西方国家，救灾时政府一般不接受民间捐赠，即使接受了，也会将钱交由民间组织去花。

　　青年周末：中国的民间组织才刚刚起步，在这样的情况下，能够用好大笔的资金吗？

　　邓国胜：没错，我们的民间组织确实还很弱小，其实如果把钱交给民间组织去花，反而可能问题会更多，可能还不如政府花得有效，但是不能因为他现在弱小就不给他机会，那我们的第三部门什么时候才能成长起来？政府的大包大揽会让这些民间组织的发展陷入恶性循环。

　　目前，地方的民间组织很难做到自己处理自己募集到的款物。当然，根据我们的调查，中国红十字总会、中华慈善总会和一些全国性公募基金会接受的社会捐赠资金基本上还是自行安排使用的。这正说明，地方政府一定要有这个战略眼光。

　　主动上交给政府也是无奈选择

　　青年周末：你在报告中提到，这笔资金有的是政府要求进行统筹安排，但也有的是民间组织主动上交给政府的？

　　邓国胜：这在中国是一个很无奈的选择。一方面，像我们刚才谈到的，民间组织本身能力不足，另一方面，因为我们的民间组织没有项目运作成本呀。去年“5•12”之后，很多公益机构在公众的压力之下承诺不提取管理费，假如说一个北京的公益机构，要去四川做项目，肯定需要成本吧。所以民间组织让地方政府执行项目，便可以将成本转嫁给地方政府，同时也将道德风险和压力一并转嫁给地方政府，对他们而言，这不失为简单而且省心的办法。

　　我也希望你们媒体呼吁，我们的公民要树立现代慈善意识，民间组织的运作是有成本的，而且有的成本还挺高的，有的国家甚至高达20%以上，我们国家规定不超过10%。如果个人直接资助，可能成本更高，而且还不那么专业。而当时，有的机构承诺一分钱不提取，他哪来的能力和成本去异地救灾？民间组织的发展需要政府的扶持，同时也非常需要公众提高认识，树立现代慈善理念。

　　青年周末：我注意到您同时做了另外一个调查，结果发现60.8％的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9．7％的人认为不应该，还有29.1％人表示无所谓。为什么要做这个调查？

　　邓国胜：这个抽样调查是今年5月份做的，当时我们已经发现一些民间组织的钱被政府统筹使用，所以想知道老百姓是怎么看的。然后就发现了你刚才说的结果，有一点点意外，但也在意料之中。这也说明政府统筹使用资金的做法还是顺应大多数民意的。

　　因为说实在的，在中国，政府的公信度还是比较高的。以前也有过调查，中国老百姓最相信的还是政府。也有一部分公众觉得民间组织是私人企业，不可信。人们对慈善这个领域的期望太高，哪怕有一点点丑闻，就容易影响人们对这个领域的信心。

　　青年周末：现在网上也有人在骂政府，觉得他们的钱好像都进了政府的腰包。

　　邓国胜：现在个别网民的反应有些偏激了，这不是我们希望看到的，我们希望的是理性的反思。我们必须实事求是地承认，现在你要指望几百亿全部由民间组织去花，是不可能的，他们确实没有这个能力，我们只是希望，能不能在制度设计上有些创新，进一步完善相关制度，例如，通过设立基金的方式，拿出一部分资金用于招投标，政府向民间组织购买服务，鼓励民间组织更多地参与灾后重建工作，从而激发社会的活力与创新。我们公布这个调查也是希望引起大家的重视。

　　1995年的日本阪神大地震推动了后来日本NGO的立法，台湾“9•21”大地震也带来了劝募条例的出台。所以“5•12”对我们也是一个非常好的契机。本来大家都认为2008年是中国的公民社会的元年，指望这次地震能够震醒国人，认识到第三部门的重要性，其实去年人们还是看到了公民社会的价值和贡献。可是现在呢？事情似乎并不那么乐观。我们为什么要做这个研究，希望再一次唤醒大家的重视。虽然它现在能力很弱，虽然它现在公信力不足，虽然它现在有很多问题，但我们还是要呵护它，去扶持它，让它慢慢成长起来，让它对这个社会负起更多的责任、作出更大的贡献。

　　最近，我到深圳调研。我觉得深圳已经迫切意识到，行政体制的改革、政府职能的转移、市场经济的深化都需要大力发展民间组织。因此，深圳市政府在民间组织培育发展方面有一系列的政策创新。我在深圳的马路上看到一个大幅标牌写的就是“走向公民社会”，可见，培育和发展民间组织，是未来改革的方向。