郭晓力 画

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　　“出台这部法律，就是要解决滥用权、乱执行的问题。”宋法棠委员的发言，一语道破了行政强制法的立法宗旨在于对行政强制行为“予以规范”。8月27日上午，在十一届全国人大常委会第十次会议分组审议《中华人民共和国行政强制法(草案)》(以下简称“草案”)时，多位与会人员都表达了相同的期许。

　　“行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律。”8月24日，全国人大常委会法律委员会副主任委员乔晓阳在作草案修改情况的汇报时这样描述行政强制法。

　　行政强制法草案是继1996年出台行政处罚法、2003年出台行政许可法之后，我国行政法治建设“立法三部曲”的“收官”之作。那么，目前行政强制立法的进展如何?1999年起草以来，草案为何两度被搁置?行政强制法何时才能出台?

　　一段时期以来，国家每通过一项法律、行政法规，各地相关管理部门就增加一支执法队伍，形成了七八顶执法“大盖帽”去管一顶“破草帽”(作为行政相对人的公民)的局面，有人曾统计，在有些地方，“大盖帽”竟然多达20顶(包括城管、工商、税务、环保、渔政等)。

　　多头执法源于行政强制权设定的“多头”。全国人大常委会法制工作委员会办公室所提供的统计数据显示，仅“查封、扣押”一项权力，海关法、产品质量法等28部法律设定，涉及海关、质监部门等26个实施主体;与此同时，还有包括禁止传销条例、出版管理条例等在内的63部行政法规也作出设定，涉及工商、出版行政部门等41个实施主体!

　　全国人大常委会法工委有关负责人表示，目前我国行政强制的设定“比较乱”，不论行政法规还是地方性法规，都对此作出规定。行政强制法之所以10年都无法出台，并且草案在两次审议后都搁置了近两年，原因就在于草案有关“行政强制由谁设定”等核心问题争议较大。

　　设定权争议的焦点是:“行政强制措施”是否应赋予行政法规和地方性法规部分设定权?在草案二审时，应松年、马怀德、胡建淼等法学专家指出，二审稿赋予行政法规的设定权过大;郑功成等委员提出，授予地方设定权容易造成行政措施被滥用，不赞同地方性法规设立行政强制措施。

　　而在草案征求意见过程中，国务院法制办政府法制研究中心副主任赵振华建议增加行政法规对冻结存款、汇款的设定权;来自上海人大的丁伟、山东省政府法制办的高存山等人则建议赋予地方立法更大的设定权。

　　记者看到，草案三审稿第十条第一款明确规定“行政强制措施由法律设定”;但是第二款规定“尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项”的，“行政法规可以设定”除“限制公民人身自由、冻结存款、汇款”以外的行政强制措施;第三款规定，“尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务”的，“地方性法规可以设定”查封场所、设施或者财物，扣押财物的行政强制措施。

　　对此，此次分组审议时，依然有多位常委会组成人员提出不同意见。“行政强制权应当"高设"，主要由法律设定。”朱启委员认为，法律覆盖不到的，可以由国务院制定行政法规进行设定，行政强制权的设定应该收归中央一级，而不应该下放到地方。

　　陈斯喜委员则提醒说，赋予行政法规、地方性法规一定的行政强制权“是必要的”，但是“要有严格的限制”。行政法规、地方性法规可以对哪些事项需要采取行政强制措施作出规定，但是不应该扩大行使行政强制措施权的机关，“否则各行政机关，甚至包括有公共管理职能的组织，都来实施行政强制措施，就会造成混乱”。

　　记者注意到，为了规范行政强制措施的设定，依据草案三审稿第十四条、十五条，设定行政强制须通过听证会、论证会等形式进行事前论证，实施后，设定机关应该定期评价，认为不适当的行政强制，应该“修改或者废止”。 (来源：检察日报)