不断开拓的事业：我国耕地保护60年历程回顾

　　新中国60年，中国耕地保护事业取得了举世瞩目的成就，成为强国富民安天下的牢固基石。

　　坚守18亿亩耕地红线，以不到世界10%的耕地，养活了世界22%的人口；实行最严格的耕地保护制度，使我国9亿农民有了赖以生存和发展的根本；严控“地根”，耕地保护作为土地调控的重中之重；坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本用策，土地管理取得巨大成就。

　　永恒的“生命线”

　　民以食为天，食以地为本。

　　吃饭问题，今天看似不成问题的问题却是新中国成立之初面临的天大难题。1949年，我国粮食总产量为1.13亿吨，人均仅209公斤原粮。中央政府一方面通过农民（包括部分退伍军人）对战后废弃的农地进行恢复和开垦；另一方面，1950年在全国范围内开展土地改革，3亿多农民“耕者有其田”。生产积极性高涨的农民垦荒辟地，农业生产得到迅速恢复和发展。

　　1958年，我国开始实行人民公社制度，为了缓解人口对土地的沉重压力，大举开荒造田以增加耕地面积。1958年～1970年，我国耕地增加了1．8亿亩，大约相当于1970年全国耕地面积的11%。

　　20世纪70年代末，我国农村建立家庭联产承包责任制，土地由此释放巨大产能。1982年到1991年的10年间，中国粮食产量每年增长8%，成为世界上最大的粮食生产国，化解了困扰已久的吃饭问题。

　　耕地保护的弦并不能放松。改革开放以后，我国经济社会发展驶入快车道，不可避免地占用了大量耕地，1985年，我国耕地减少高达1500万亩。我国开始采取了一系列措施遏制耕地急剧减少的趋势，并取得了明显成效。然而，在高速工业化、城市化浪潮席卷之下，形势仍不乐观，全国耕地面积从1995年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，人均耕地只有1.39亩。对此，国务院总理温家宝庄严地宣布，坚决守住18亿亩耕地红线！

　　在实践中不断推进

　　新中国成立60年来，耕地保护制度在实践中不断健全和完善。

　　1986年2月，直属国务院领导的统管全国土地和城乡地政的国家机构——国家土地管理局宣布成立。同年6月25日，《土地管理法》审议通过。由此，我国长期以来主要依靠行政手段和多部门分散管理土地的局面结束了，城乡土地开始进入依法、统一运用综合手段全面、科学管理的轨道。

　　国家土地管理局成立后，以保护耕地为核心，建立了土地利用规划管理制度，改变了以往因无计划管理造成的混乱局面；建立了建设用地计划管理制度，以计划指标控制非农建设占用耕地；建立了建设用地审批制度，控制占用耕地；以补充耕地为目标，建立了土地开发复垦制度；建立基本农田保护制度；提出实现耕地总量动态平衡。统一管理后，乱占滥用耕地的势头在一定程度上得到有效遏制，耕地保护成效显著。

　　1998年4月8日，由国家土地管理局、地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局共同组建的国土资源部正式挂牌成立，设立了耕地保护和土地利用等职能部门，集中了农地转用、建设用地审批、土地征用和基本农田保护、土地开发整理复垦等相关职能，耕地保护问题开始得到统一和协调管理，进一步强化了土地管理体制。同年颁布新修订《土地管理法》，首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，确立了耕地总量动态平衡、用途管制、集中统一管理和加强执法监察等原则，并以专门章节规定对耕地实行特殊保护，如实行占用耕地补偿制度、基本农田保护制度，禁止闲置、荒芜耕地，以及提高耕地质量和增加耕地数量等。与此同时，耕地保护政策实施手段日趋多样化，如巧用经济杠杆，提出对闲置土地征收闲置费、新增建设用地的土地有偿使用费要专项用于耕地开发等。

　　近年来，耕地保护政策的科学内涵不断深化，实施手段不断完善、强化。2004年，中央1号文件《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出要“不断提高耕地质量”和“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”，并且要求确定一定比例的国有土地出让金用于农业土地开发和建设高标准基本农田。同年，国务院28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》发布，在严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进集约用地、健全责任制度等方面作出了有益于耕地保护的规定与措施。2005年，《省级政府耕地保护责任目标考核办法》颁布，要求省级人民政府对规划确定的本行政区耕地保有量和基本农田保护面积负责。2006年的国务院31号文《关于加强土地调控有关问题的通知》，将加强耕地保护作为土地调控的重中之重。

　　2008年，党的十七届三中全会审议通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护机制，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。”

　　回顾60年，我们可以看到，我国的耕地保护事业，正是不断从实践中汲取了改革创新力量，不断向前迈进。

　　守住“口粮田”

　　基本农田是耕地中的精华，是粮食生产能力的重要保证，是我们的“口粮田”。对这些高产稳产农田如何加以特殊的保护，进而确保我国粮食安全，是耕地保护工作中的一件大事。

　　“划定永久基本农田保护区，先把15亿~16亿亩"保命田"圈起来。”原国家土地管理局第一任局长王先进回忆说，1986年底，国家土地管理局成立不久后，提出了建立基本农田保护区的设想，并在一些地区部署试点。1988年，针对全市耕地锐减、农业大市将面临农地短缺甚至农民无地可种局面的情况，湖北省荆州市在全国率先划定基本农田保护区，利用一年时间即划定了面积1182万亩的基本农田保护区，占当时耕地面积的85.15%。1989年6月，国家土地管理局和农业部在湖北省荆州市召开了第一次全国基本农田保护会议，推动全国建立和落实基本农田保护制度。

　　1994年，国务院颁布了《全国基本农田保护条例》，标志着我国基本农田保护进入法制管理的轨道。1998年新修订的《土地管理法》实施后，基本农田保护区被重新调整划定，总的原则是，确保基本农田数量不减少、质量不降低、用途不改变。

　　尽管受到特殊保护，基本农田保护的形势仍不容乐观。2004年开展的全国基本农田保护检查结果显示，我国现有基本农田面积15.89亿亩，比全国土地利用总体规划确定的16.28亿亩基本农田保护量，减少了3900多万亩。2005年2月，国土资源部29号文《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》明确提出：“当前和今后一个时期内，土地开发整理工作要以提高农业综合生产能力为出发点，大力开展基本农田整理。”同年9月，国土资源部、农业部、发展改革委、财政部、建设部、水利部、国家林业局等七部门联合下发《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，要求各地切实做好基本农田保护工作。

　　2005年10月，全国基本农田保护工作会议在河北省石家庄市召开，明确提出以建设促保护的新思路，逐步实现“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的要求。

　　与此同时，各地也在积极探索，通过开展土地整治，建设高产稳产农田，提高产能。目前，全国已划定17.2亿亩基本农田保护区，其中基本农田16.3亿亩，占全国耕地面积的83.6%，实行永久保护。全国建设116个基本农田保护示范区，确立了重点保护区域。

　　开辟新的土地资源

　　新中国成立以来，我国采用多种方式补充耕地。近10年来，通过土地整治，全国补充耕地4163万亩。

　　十年前，土地整理在我国作为一项全新的事业应运而生。1997年中央11号文件即《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出，“积极从事土地整理，搞好土地建设”，“大力总结和推广土地整理经验，按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。”1998年，土地整理被写入于1999年1月1日起实施的新《土地管理法》，从而明确和巩固了土地整理的法律地位，确立了资金渠道，土地整理成为各级国土资源管理部门的一项重要职能。

　　随着土地整理的法制、体制、机制不断健全，其影响不断扩大，作用不断显现。1999年至2008年，中央财政累计投入资金450多亿元，在全国30个省（区、市）和新疆生产建设兵团大规模整理农田240多万公顷，预计新增耕地40多万公顷。在中央投资项目的带动下，各地充分利用新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让收入的15%资金，加大土地整理投入力度，近几年全国合计每年投入资金在千亿元左右。通过土地整理复垦开发共补充耕地4163万亩，整治后农地利用率提高5%～10%，农业生产成本下降了10%，产能提高了10%～15%。土地整理复垦开发改善了农业生产条件和农民生活环境，促进了农业增产、农民增收和农村发展。通过开展城乡建设用地增减挂钩试点，以土地整理复垦开发科学调整建设用地布局，有效缓解了城镇建设用地需求压力，促进了人地关系和谐发展。

　　土地整治，作为土地管理事业的一个重要组成部分，在补充耕地、实现耕地动态平衡、支持经济发展方面所发挥的作用越来越大。当前，国际金融危机对我国经济社会发展提出了严峻挑战，我国土地整理的内涵和外延须进一步拓展。大力开展农村土地整治，应当成为各地积极应对危机、贯彻落实中央“扩内需、保稳定、保民生”政策部署的一项重要手段。

　　坚守18亿亩耕地红线的责任，沉重而紧迫。当前我国城市化、工业化的加速和建设用地紧缺的矛盾十分突出。2020年要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地，对18亿亩耕地红线构成很大冲击。受后备资源的数量、质量、经济条件以及环境效应的影响，未来耕地补充的能力有限，我国耕地后备资源开发潜力不到5000万亩。

　　改革仍在继续。一些地方探索建立耕地保护基金，补贴给担负耕地保护任务的农民，调动其积极性。有的地方建立了基本农田补助专项资金，补贴给有基本农田任务的村，用于基础设施建设。

　　但存方寸地，留与子孙耕。站在新的历史起点上，回顾过去，展望未来，我国耕地保护工作任重道远。(记者 吕苑鹃)