特洛伊木马现身听证神话破灭时

　　独家视角

　　余凌云

　　在公众对听证的热情日趋低迷、正当程序的神话似乎要破灭的时刻，近日看到《南方日报》一则关于广州市要出台一个重大行政决策程序规定的报道，其中一些制度设计，像“公务员不得作为政府决策听证代表”、“允许新闻媒体监督”、“政府解释和回复义务”、“决策风险评估”，在公众眼里，有石破天惊的感觉，在法律人眼里，真可谓是可圈可点。我们在为这种法治的长足进步而击节之余，也不免要用更加挑剔的目光再度审视，广州市的这个重大行政决策程序规定果真能像“特洛伊木马”那样，攻克“城堡”，让公众真正尝到正当程序的实惠吗？说老实话，我还是像海神庙的祭司拉奥孔那样，有点“怀疑这匹木马”。

　　公众有效参与的必备前提是与决策有关事项的信息必须充分公开，因为任何一个利害关系人，或者热心公益事业的人，甚至包括专家，要想自己独自全面收集有关信息，无论是在能力、资金、技术还是在时间等方面，都力所不逮。而政府却有着充分的资源，能够有效调动这些资源与手段，在收集、分析和评价信息方面具有天生的优势。因此，在重大行政决策中，要求政府充分公开信息，这是保证公众有效参与决策、影响决策的重要前提。

　　尽管广州市要求“政府重大行政决策除依法应当保密的外，决策事项、过程和结果应当公开”，但这里的表述不够清晰。我们要求政府公开的信息，必须是与决策有关的所有信息，包括政府在草拟政策时收集到的所有信息，信息可以是政府加工、评析、“咀嚼”后的信息，也应该有原生态的信息，甚至还应该包括政府在草拟决策时筛选出去、认为不重要的信息———因为，有些信息，政府在决策草拟中觉得不重要或无足轻重，但在公众、利害关系人或专家看来，却至关重要。也就是说，公开信息不应该是政府有意或无意地选择之后的，而应该是行政调查获得的所有信息。

　　但这里有一个重要的限定“除依法应当保护的外”。那么，怎么防止政府利用它作为托词拒绝公开呢？可以想象，只公开部分信息，听证的成效必然大打折扣。我们遇到了与政府信息公开条例实施中一样的问题。

　　广州市的上述规定中，被媒体关注的最大亮点是，“政府重大行政决策须通过座谈会、公共媒体征求公众意见，并组织专业论证会及听证会。听证代表中，利害关系人代表不得少于2/3，现职公务员不得被选为听证代表”。的确，现职公务员作为听证代表，有“自己做自己案件法官”之嫌。但是，以往一些不太成功的听证告诉我们，代表的构成与遴选关乎成败。

　　在一个公开博弈的场所，个人是否有足够的能力与智识，能够与一个强大的政府博弈，说服决策者，打动决策者，战胜决策者？这真让人心里没底。这是因为，与上述信息公开与运用有关的是，作为单个个人的利害关系人，可能不具有足够的知识、智慧与能力，不能够有效收集、分析和运用翔实的数据、依据和资料。在博弈的场所，他们或许会成为一个个孤零零的看客，或者只是自说自语，在政府貌似有力的辩驳中，无招架之力，败下阵来。

　　所以，我觉得，引入有组织的公众参与是破题的关键。也就是说，“利害关系人代表不得少于2/3”，这里的“代表”不应该是孤立的个人，而应该是组织形态意义上的代表；不是政府从一定的利益群体中挑选出来的个人，而是利益群体组织起来之后自己委派的发言人。因此，我们应该考虑让第三部门参与进来，让利害关系人组织起来，作为一个团队，雇请律师和专家，参与听证。团队的资源能够比个人更为有力地收集、分析与运用信息，研究对策，更为充分地表达一个利益集体的愿望与诉求。

　　好在广州市还在向公众征询意见，这意味着有关规定尚未尘埃落定，还有改进的余地。我也将以期待的目光关注着这匹“木马”，希望它能为正当程序在中国的实现走出一条路来，为实践树立一个典范。

　　作者系清华大学法学院教授