广东顺德大部制改革“满月”透视:固有格局仍待突破

　　虽然（广东）顺德人认为大部制改革已在平静中推进,但我们更愿意将之理解为他们的自信与淡定。

　　毕竟这是“石破天惊”的改革。惯性思维的束缚、利益格局的调整、法律法规的抵牾……无不考验改革者的勇气、毅力与智慧。

　　佛山市委常委、顺德区委书记刘海坦承,与他以前在佛山市委宣传部长任上力推的传媒整合,以及在南海区委书记任上推行的镇街撤并等重大改革相比,“这一次在顺德的改革压力更大,感觉更难”。

　　转得快:突破传统思维定势

　　改革一开始就遇到了难题———党政机构如何设置?

　　新中国成立后,各级政府的机构改革没有停过,但过一段时间又回到原地,陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

　　顺德人认为,关键原因在于人们习惯于将机构改革等同于精兵简政,一直以减少多少人员和部门来衡量改革的成功与否。改革时往往把想象中较不重要的部门削减,但运行一段时间发现其实每个部门都不可或缺,慢慢又增加了回去,仿佛陷入了一个泥潭。

　　如何才能不“重复昨天的故事”?

　　顺德决定打破机构改革就是精兵简政的思维定势,不在乎到底合并多少部门、精简多少人员,不再像以往的机构改革那样简单地进行机构拆分,而是通过调整部门职能,理顺责权关系,使党政机构设置更加合理,形成长效机制。

　　由此出发,很快就碰到“党政关系”的难题。如果实现党政联动,将包括垂直管理部门在内的所有党政部门进行“同类项合并”,现实吗?

　　须知,新中国成立之初,中国参照前苏联的做法,建立了党政部门的归口管理制度。经过多年的发展,机构设置要“上下对口”,已经“天经地义”。另一方面,党政不分因造成诸多弊端屡遭诟病,党的十三大报告提出“党政分开”,也被人们认定为中国政治改革的方向。

　　至此,顺德似乎陷入绝境———走老路,意味着再度陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈；走新路,意味着要触犯“上下对口”和“党政分开”的天条。

　　改革开放30多年来,顺德一直扮演着改革先锋的角色,这里有改革的传统,有着改革的群众基础和破解难题的物质基础,“转得快,好世界”是顺德人的口头禅,生动道出了他们“办法总比困难多”的智慧。

　　顺德人开始“借外脑”,今年上半年先后委托国家行政学院、广东省经济体制改革研究会的专家,就机构改革工作进行专题调研,学习考察香港、新加坡以及北京、上海、深圳等地的先进做法和经验,经过反复研讨和咨询,最终在上级的支持和指导下形成了党政机构改革方案。

　　方案彻底冲破了人们的思维惯性,在机构设置时不再顾忌有没有“上下对口”,不再顾忌有没有“党政分开”。一个机构该不该设,顺德的标准只有一条:是否利于解决实际问题。

　　可怕的顺德人开辟了一条前所未有的道路。“冲破思维惯性后,有豁然开朗之感。”刘海掩饰不住兴奋:“现在回过头看,会觉得是很容易的事情,但当初要捅破这层纸确实不容易。”

　　协调好:巧妙调整利益格局

　　“合并同类项”后,顺德41个党政机构被压至16个,意味着利益格局的重大调整:部门的存废、官员的调整、财权的转移、人员的安置、人情的纠葛,都与个人、部门、集团的利益息息相关。如何平衡错综复杂的利益关系,考验着改革者的智慧。

　　压力首先来自顺德内部。随着部门数量的急剧减少,官位也越来越少。改革前的各局局长变成了副局长,副局长变成了局务委员。对普通科员而言,意味着升迁的机会更少,等待的时间更长。

　　改革以后,原先的顺德区委常委、副区长都担任大部门一把手,他们以前只需参与主要事务的决策和协调,现在却必须前往一线参与具体而琐碎的日常事务性工作。以前,他们只需在台上听汇报,现在却必须亲自抓。一旦部门工作失职,他们作为法人代表还将被问责。

　　改革不能以牺牲干部的利益为代价。聪明的顺德人搞了一个重要“发明”,就是在区一级设立“政务委员”,在局一级设立“局务委员”,编制不突破、人员不降级、薪酬也优化,人员安置的困局随之破解。

　　压力还来自顺德外部。由于顺德大部制改革整合了原由广东省、佛山市垂直管理的工商、地税、质监、药监、国土、规划、社保等部门,在省、市相关部门看来是惊天轰雷,一夜之间在顺德的直接对口部门就没了。有人惊呼顺德“不改革是等死,但改革却是找死。”

　　顺德区区长梁维东说,整合垂直管理部门,是他们担心的。始料未及的是,省里、市里非常支持,省里还专门召集了双管部门开会,协调这些部门与顺德改革的对接问题。改革由此顺利推进。

　　“如果没有省委省政府、市委市政府的理解、支持和帮助,难度真的很大。”刘海松了一口气。

　　路漫漫:固有格局仍待突破

　　近日,广东省某机关一处级干部来到顺德,半开玩笑地对顺德干部说:“以后我来顺德的机会少了,因为这里连我们的对口单位都没了。”

　　这个玩笑道出了不少顺德干部的担心,由于没有和上级部门直接对口的部门,一些优惠政策、扶持资金可能会不给或少给顺德。

　　“如果上面因此而放弃对顺德的相关支持,那改革恐怕难以成功。”顺德区经济促进局局长苏伟波希望上级部门能理解顺德改革,“从字面上看,有些局是没有了,但相关的职能依然是存在的。”

　　顺德正在积极争取省、市有关部门的支持。近日梁维东带领多位部门一把手拜访佛山市多个部门,详细介绍顺德各部门的职能架构和整合情况。各部门也在加紧与上级部门衔接,通过文电往来、业务系统使用、信息报送等方式,及时掌握上级部门的要求和部署。

　　另一个待解的难题是,如何实现改革与法律法规的无缝对接。比如,《中华人民共和国税收征收管理法》规定,营业税、企业所得税、个人所得税等由地税局负责征收,但顺德将地税局与财政局合并为财税局后,征税主体如何平稳衔接将是一个考验。

　　执法主体不明的问题,在机构整合后凸显得十分明显。为了避免多头执法,顺德工商局、质监局、安监局、卫生局等8个具有执法权的部门整合为顺德区市场安全监管局,以前一个士多店可能要与多个部门打交道,以后就一个。“然而,执法书该以谁的名义出具呢?”大家有些无奈,“1992年顺德掀起综合体制改革时,行政法规体系尚未建立,改革空间很大。如今,各项法规趋于完备,如果没有配套政策,改革可能处处遭遇掣肘。”

　　部门之间的磨合也需要时间。公众并不关心各部门究竟怎么整合,他们关心的是整合产生的效果。大部门并不必然地等同于高效率,如果被整合的各部门缺乏有机融合,那么1+1>2的质变就很难实现。

　　“让一个公务员去适应一个部门很容易,但让一个部门去适应另外一个部门,甚至几个部门相互适应则困难得多。”顺德经济促进局常务副局长刘怡说,该局分四个地方办公,人员来自不同的部门,彼此之间尚不熟悉,他们原来所在的部门又有各自不同的办事制度和流程,现在合在一起之后,就必须尽快规范起来。

　　顺德改革推进一个月的情况表明,改革的诸多困局已初步破解,改革的大局由此而定。作为广东和中国改革的一枚棋子,顺德将在更漫长的改革征程中显示出其重大的标本意义。(雷辉雷雨顾大炜) (来源：南方日报)