广东蕉岭用乡村绅士监督村委 村民大会可免村官

　　村庄治理的“蕉岭模式”

　　构建多元化利益格局，遏制村官滥用权力，甚至可罢免不作为或乱作为村官

　　“农村自治不能沦为"村官自治"，甚至是"村长自治"！”蕉岭县纪委的一份调研报告，对时下农村自治现状作出这样的警示。在与记者的交谈中，蕉岭县纪委书记卢尧生对公开报道过的“小官大贪”如数家珍，一一道来。

　　事实上，在我国村民自治的四大核心内容中，民主监督是民主选举、民主管理和民主决策有效运行的基本保障。但民主监督往往成了最为薄弱、最难发挥效率的环节，村官因为权力失去监督而腐败的现象屡见不鲜。村官腐败严重侵蚀了政府的公信力，然而，“选举村官容易，罢免村官困难”——这是现行《村委会组织法》实施中存在的巨大问题。

　　农村基层改革路在何方？

　　2007年，一场农村基层治理改革的探索在蕉岭芳心村等村庄悄无声息地展开。三年后，这片农村基层治理改革的试验田已经扩展到了全县30多个行政村。

　　从村务监事会制度到村民召集组，蕉岭农村改革逐渐构建了权力制衡的格局。

　　继浙江“温岭模式”和河北“青县模式”之后，“蕉岭模式”也开始成为农村基层治理改革的又一值得解剖的麻雀。

　　监督缺位、“村长独大”的弊病显而易见：一方面村官滥用权力越来越严重，另一方面是村民对村官不信任，由此所造成的误解和信访数量逐年剧增。2007年，蕉岭纪委决定在芳心村试点村务监事会制度，通过复活乡村绅士的力量，来监督村委的举动。

　　关键词:

　　村务监事会制度　纪委主导

　　“村民代表大会的可操作性不强！”蕉岭芳心村村主任谢建祥感叹道。

　　芳心村有51位村民代表，谢建祥分析说，要召集所有代表商议事情，需要所有村民代表都有时间，“成本”很高。因此，每年开的村民代表会议很少。

　　这是我国农村村民代表大会的现实写照，实际上，由于村民代表会议大多都处于停止运作状态，很难真正发挥监督的功能，因此，权力都集中到了村支书和村主任的身上。

　　在村支书和村主任大都是“一肩挑”的情况下，“村长独大”的负面作用就产生了。

　　同级监督缺失，上级监督也缺位。蕉岭县纪委书记卢尧生告诉记者，我国行政村数量众多，上级机关人手不足，加之不了解每个村的具体情况，很难对村干部进行监督。

　　另外，“村官是"从事公务"的人员，但不是公务员，是一级组织的"干部"，但不是我国行政意义上的"党政干部"，因此，纪委和检察机关都难以监督村干部的权力运行。”蕉岭县纪委在相关调查中剖析。

　　缺乏监督，一方面村官滥用权力的形势越来越严重，另一方面是村民对村官不信任，由此所造成的误解和信访数量逐年剧增。

　　“监督的缺乏还让我们处于两难的境地。”作为村主任，谢建祥坦言道，官民缺乏沟通的平台，很容易引起误会，甚至村委每做一件事情，都有指责的声音。而不断增加的信访数量，也使上一级党政机关失去了对村官的信任。

　　谁来监督？如何监督？

　　2007年，蕉岭纪委决定在芳心村试点村务监事会制度，通过复活乡村绅士的力量，来监督村委的举动。

　　芳心村的监事会有5名监事，所有监事都通过村民代表会议民主推荐产生，与该村的5个自然村相对应。“这5名监事都是村里的"三老"(老干部、老模范和老党员)，都是在村里有一定威信的人，让他们来担任监事会成员，一方面他们有威信，村民信任他们，而他们对监督村干部也有比较少的顾忌，敢于监督。”卢尧生告诉记者。

　　就在去年底，由于搬迁新址，芳心村委会决定将老村部楼房出售。随后，谢建祥的几个朋友马上和他协商，想用12万元成交。

　　“我个人哪敢作主啊，要是监事会追究起来怎么办？”谢建祥当即回绝了老朋友的请求。

　　果然，监事会审核后不同意由村委会私下卖掉旧村部。今年2月，村监事会召集村民代表开会，听取村委会的各种处理方案，最后大家一致决定采用招标拍卖的形式。

　　让村民想不到的是，这一结果直接给村集体带来高达17万元的收入。

　　由于各种效益明显，芳心村带头的改革很快传开。

　　被激活的村民自治能力

　　“铁矿泥”事件也让村民意识到制度监督的好处。村民对村务的参与欲望越来越强。与此同时，在课题组的帮助下，村民互助合作意识与组织运作能力也日益增强。

　　关键词

　　监事会制度 票决入党积极分子

　　与芳心村的试验不同，广育村监事会制度的建立少有纪委等强势权力的介入。

　　一群由华中师范大学博士、硕士组成的，南方农村报“南农实验课题组”的到来，改变了这里的“政治生态”。一开始，这群“手无权力”的博士、硕士靠着喝酒与村民拉关系，给村民讲道理，但收效甚微。

　　同样是一场胜利，让广育村的村民和村干部意识到村民民主自治的重要性。

　　铁矿泥是广育村的一种重要资源，多年来，矿场的承包体制一直是由村干部和村民小组组长商量后，直接由村主任和承包商订立承包合同。但合同的订立却缺少村民的参与。

　　“很多时候，合同会引起村民的反对，而村干部内部也因意见分歧而引起矛盾。”广育村村主任黄坤荣回忆说，由于上一届村委在与承包商订立合同的时候，背离了村民的意见，因此，等到矿场真正开采的时候，村民的争议非常大。

　　“铁矿泥的价格太低，划定矿山的界线过大……”面对不断爆发的矛盾，在南方农村报课题组的建议下，黄坤荣“拿着群众的意见”与承包矿场的老板“谈判”。

　　最终，老板答应在原来一次性交4万元的基础上，每年再加2000元，且矿界的范围也缩小了三分之二。

　　随后，村委马上将“谈判”结果进行公示，一场因背离群众意见，缺乏民主监督而引发的矛盾由此解开。

　　“村监事会不搞不行！”黄坤荣开始意识到，而此前他一直认为，“村监事会制度会不会架空村干部的权力？”

　　“铁矿泥”事件也让村民意识到制度监督的好处。村民对村务的参与欲望越来越强。与此同时，在课题组的帮助下，村民互助合作意识与组织运作能力也日益增强。

　　村民自治能力日益被激活，今年7月，广育村顺理成章地开始试行村监事会制度，监事会成员开始提前把村里的一切大事告诉村民，在广泛收集村民意见的基础上，对村委的决策和财政进行监督和公示。

　　“我们以前的管理模式不合时宜了。”一位老村支书感叹说，那时群众的民主意识还没有那么强，随着社会的发展，群众对民主的要求越来越高。

　　而在黄坤荣看来，成立村监事会是适应群众对民主的要求，“如果没有满足他们的要求，那我们的村也很难管。”

　　为了进一步搞好民主监督，黄坤荣还决定在农村党内民主方面进行大胆改革——采用票决制吸取入党积极分子，具体形式是递交入党申请书一年以上的村民，由党支部支委确定素质比较高的候选人，并由党员进行统一投票，得票数最高的人方可确定为入党积极分子。

　　而在此之前，入党积极分子是由支委确定的，“很多时候，支委说谁好就是谁好，我们只是去过过场而已。”他的这一决定也得到了老党员和监事会的大力支持。

　　如何民主罢免村官？

　　对于一些腐败或不作为的村干部，村民召集组可以召开村民大会，合法罢免村干部。“从程序上方便操作很多。”蕉岭县纪委书记卢尧生认为，村民召集组就像人民代表大会的常委会一样

　　关键词

　　村民召集组制度 村委会组织法

　　村务监事会虽然解决了监督的问题，但这主要是一种事后监督。能否在事前决策中防止村干部的腐败行为，把“事后监督”变为“事前预防”？

　　2008年，在村务监事会制度的基础上，芳心村又开始试行村民召集组制度，从全体村民代表中选举5名成员组成召集组，主要是召集召开村民大会或者村民代表大会，相当于是村民代表大会的一个常设机构。

　　“以前是村主任说开会就开会，会议上村主任随便说说主题，然后就是"不同意的举手，同意则掌声通过"……”

　　卢尧生认为，“村民代表连会议主题都没有搞懂，就莫名奇妙地举手，这只是形式上的民主。”

　　而召集组的工作，恰恰就是要把开会的议题提前告诉村民，广泛收集村民的意见，“使村里的事情都能做到民主决策”。这意味着村里大事的决策更加民主，“并不是一个人说了算”。

　　“没有通过召集组同意，找我闹甚至威胁我都没用！”芳心村主任谢建祥显得有些激动，很多时候，村里一些不怀好意的人会出钱收买部分村民，然后打着“代表村民”的旗号来和他谈判，从中谋取个人私利，这曾经让他左右为难。

　　“现在好了，有事让他们找召集组去，别在我面前大嚷大叫！”谢建祥振臂一挥，言语高亢。

　　事实上，村民召集组不仅发挥着民主决策的作用，对于一些腐败或不作为的村干部，召集组可以启用罢免程序。

　　这一条涉及到关键的问题。

　　蕉岭县纪委的一项调查显示，63%的村民认为“不可能由本村村民来监督村干部”，原因是“村民的力量不够大，村民的力量不强，怕得罪村干部等”。事实上，村民怕得罪村干部的背后，折射出了我国《村委会组织法》的一大缺陷——难以罢免不作为或者滥作为的村干部。

　　《村委会组织法》规定，村民罢免村官的条件是：本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。

　　“这根本难以操作！”卢尧生通过调研发现，村民居住地点分散，罢免权的行使显然是一种高成本的监督方式，很少人愿意承担如此巨大的时间和精力。此外，村民的监督意识和素质各不相同，因此很难实现“五分之一以上的联名”和“过半数通过”。

　　“村民召集组可以召开村民大会，合法罢免村干部。从程序上方便操作很多。”卢尧生认为，村民召集组就像人民代表大会的常委会一样。

　　然而，“蕉岭模式”也有长远发展之忧。这是因为，在现行模式顺利运作的背后，有一支强大的政府力量在推动——蕉岭县纪委。

　　如果上级政府力量退出，这种治理模式能否靠农村的内生力量顺利运转？这是“蕉岭模式”必须经历的一个考验。（记者 胡念飞 实习生汤凯锋刘龙飞 蕉岭报道） (来源：南方日报)