东北亚区域合作为何进展迟缓

　　东北亚区域合作为何进展迟缓

　　时近年终之际，传来国务院正式批复《中国图们江合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》的消息，这对于图们江流域的合作开发而言，无疑是一个重要的发展。

　　其实，关于这一问题的讨论和努力，至少可以追溯到上世纪90年代初联合国开发计划署（UNDP）提出和推动图们江地区进行国际合作开发。然而，随着时间的推移，原先的设想落实到实践层面后遇到了种种困难，国际合作开发事宜逐渐冷却下来。

　　本来，东北亚地区拥有俄罗斯丰富的自然资源，中国充沛的劳动力供给，以及日本、韩国的资金和技术，存在着多方合作的充分理由。然而，现实情况却并非如此。那么，相对于亚洲其他的区域或次区域合作而言，为何东北亚区域合作进展迟缓，问题的症结何在？

　　首先，东北亚区域合作遭遇了多重政治困难，其中最为显著的是朝鲜半岛核危机。上世纪90年代初，第一次核危机爆发，直接有关方折冲博弈，至1994年美朝签订《框架协议》而暂告结束，但问题并未解决。进入21世纪后，《框架协议》由于执行中的种种问题而走向瓦解。2002年10月，第二次核危机开始。次年8月起六方会谈启动，断断续续地进行了六年多，期间朝鲜半岛内外各种关系经历了种种紧张、曲折、斗争和妥协，“山重水复”和“柳暗花明”交错，时而握手会谈，时而剑拔弩张。这样一种局面长期持续，必然对区域合作产生严重的消极影响。多国合作需要起码的氛围及合作的意愿，而在上述政治局面和形势下，合作的氛围难以形成，共识难以凝聚。

　　其次是朝鲜的不开放状态。朝鲜位于图们江出海口地区，地理位置处于东北亚区域合作的核心地区。但多年来，朝鲜一直处于不开放状态，结果是其内外政策的局限性很大，对其在东北亚区域合作中的作为构成极大制约。同时，朝鲜的基础设施建设严重滞后，也成为一大瓶颈。比如，朝鲜的罗津是天然良港，与中国吉林相距不远，双方若能合作，当然能共同获益。然而，作为延边州至罗津之间运输线路的那条公路始终是一条泥路，公路的升级改造一直未能真正落实，循此途径运输出口货物很不便利，成本居高不下，以致很多企业常常舍“近”求“远”奔赴大连港。

　　第三是俄罗斯的体制障碍。俄滨海边疆区位于图们江出海口的另一侧，与中国陆地相连，与朝鲜隔江相望，并有铁路连接。然而，俄远东地区远离该国政治经济中心，俄联邦政府对其远东地区的关注和投入相对不足，使得这一地区的发展长期游离于国家战略之外，这就在很大程度上制约了该地区的发展水平和发展速度。体制上的滞后，通关的便利化程度低，制约了货物和人员的流动。此外，俄远东地区铁路、公路、港口等基础设施较为落后，地方政府财政能力有限，欠账很多。俄远东地区还对来自中国的一些投资或劳动力输入设置了重重行政障碍，行政机构在执法和业务推展过程中也存在种种腐败现象，投资软环境不佳。

　　与上述情形不同，中国一侧富有活力，经济蓬勃发展。作为一项国家战略，2003年开始实施的东北振兴计划及相关措施带来了新的动能和机遇，这一情势势必带动本地区的整体发展。

　　现在的问题在于，原先设想的国际合作开发在很大程度上演变成了相关国家的分别开发，有的较沉寂，有的较缓慢，有的较活跃。与此同时，双边及多边合作仍在有限的程度上进行，例如跨境铁路的改造，海上运输新航线的开辟等等。

　　现实表明，中国的经济力量在持续增长，对外贸易额和投资能力也都相应地显著增长，但提供区域公共物品（如资金的提供、道路和港口的建设）的能力依旧不强。而日资、韩资则多持观望态度。比如，成立东北亚开发银行一事，至今仍未成为现实，其中重要原因是日本看不到能获得重大利益，而中国的力量还不足以起领头羊作用。

　　韩国在东北亚区域合作上有显著的利益存在，也有自己的优势，但它始终无法回避朝鲜的存在及它与朝鲜的关系。朝韩关系总是受到核及其他问题的牵制，韩国心有余而力未必足，它曾经提出过的做东北亚地区的“平衡者”之说，怕是有点一厢情愿。

　　总之，只有共同利益的存在是不够的，还要有合作的意愿和机制。意愿有强有弱，机制有实有虚。东北亚相关国家的地方政府之间建立了一些联席会议式的制度，这当然有利于合作的开展，但不久后人们就认识到，它的作用是有限的，很多事务还得在中央政府的层次上商谈解决。从长远看，人们对东北亚区域合作有理由持乐观的期待，而在近期，则可能依然呈现为发展不平衡、速度相对缓慢的态势。