商务部副部长马秀红谈认真贯彻实施《反垄断法》

　　《反垄断法》是保护市场竞争、维护市场秩序的重要法律，是在我国社会主义市场经济发展到一定阶段和对外开放不断扩大的情况下制定的，体现了我国坚定不移地走中国特色社会主义道路和坚定地让市场来发挥资源配置基础性作用的决心。《反垄断法》的实施，对于深化改革、扩大开放、促进发展、维护市场公平竞争和保护经营者、消费者的合法权益，都具有十分重要的意义。我国《反垄断法》于2008年8月1日开始实施，反垄断执法工作涉及面广、政策性强、敏感度高，广大群众关心，国际社会关注。如何认识《反垄断法》和它的作用，如何理解立法的精神实质，如何在中国国情下贯彻实施好这部法律，是我们面临的重大课题。

　　一、 我国《反垄断法》的立法背景和立法原则

　　（一） 我国《反垄断法》的立法背景

　　反垄断法是市场经济国家的重要法律。1890年，美国颁布《谢尔曼反托拉斯法》，这被认为是世界最早的现代反垄断法律制度。20世纪以来，随着市场经济发展，反垄断法作为防止和制止垄断行为，保护市场竞争，维护市场秩序，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用的重要法律制度，为越来越多的国家所重视。目前，绝大多数市场经济国家都建立了反垄断法律制度。在美国，反垄断法被称为“自由企业的大宪章”，德国称之为“经济宪法”，日本则称之为“经济法的核心”。在当前经济全球化的条件下，世界各国更加重视利用反垄断法律制度，预防和制止各种垄断行为，维护市场竞争秩序，维护经营者和消费者的合法权益，促进技术创新和技术进步，提高企业竞争力，保证国民经济健康、持续、协调发展。

　　1992年，党的十四大把建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标。1993年3月，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案明确规定：“国家实行社会主义市场经济”。随着我国市场经济建设的不断深入，国家经济结构调整步伐加快、社会竞争领域不断扩大、程度不断加深。在这种形势下，部分地区、行业出现了反竞争现象，包括滥用市场支配地位、垄断协议越来越多，以及外资并购影响竞争问题等等，妨碍了全国统一、开放、竞争、有序市场的发展。在这种情况下，我国《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等有关法律、法规中一些防止垄断行为的规定已经不能完全适应新形势的需要。为适应新情况、解决新问题，我国迫切需要制定专门的《反垄断法》。自1994年开始，《反垄断法》正式列入了全国人大的立法议程。经过13年的酝酿、起草、论证，国务院于2006年6月正式将《反垄断法》草案提请全国人大常委会审议，并最终于2007年8月30日经全国人大常委会审议通过。

　　（二） 我国《反垄断法》的立法原则

　　确定正确的立法原则，是提高立法质量的保证。我国《反垄断法》总的立法原则是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，从我国国情和实际出发，研究借鉴国际上的反垄断法律制度，确立与我国社会主义基本经济制度相符合、与我国社会主义市场经济发展要求相一致、与我国经济社会发展阶段相适应、具有中国特色的反垄断法律制度。

　　我国处于社会主义初级阶段，公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国的基本经济制度，制定竞争政策和竞争规则必须与这个国情相适应。我国制定《反垄断法》，应着重处理好以下关系：一是必须维护国家基本经济制度，既要有利于巩固和发展公有制经济，又要有利于鼓励、支持和引导非公有制经济发展；二是必须按照社会主义市场经济的要求，确立市场竞争基本规则，在国家宏观调控指导下，使包括国有企业在内的各类企业通过公平、有序的市场竞争开展经营活动；三是必须从现阶段我国经济社会发展的实际出发，充分考虑我国企业通过市场竞争做大做强、提高产业集中度和市场竞争力的现实需要，统筹协调反垄断与实施国家产业政策的关系，使经营者通过公平竞争和自愿联合，依法实施集中、扩大经营规模、增强市场竞争能力。

　　处理好以上关系，《反垄断法》对推动市场竞争和社会主义市场经济的发展和完善，就会发挥积极的作用。此外，我国《反垄断法》在坚持从我国国情和实际出发、体现中国特色的前提下，也借鉴了竞争政策和反垄断法律制度较为健全的国家的有益经验。这样做，基于两个方面的考虑：一方面，垄断行为是非常复杂的经济行为，市场经济发达国家处理垄断行为的经验和做法比较成熟，值得我们借鉴；另一方面，我国实行社会主义市场经济的时间还不长，对垄断行为及其规制的方式知之不多、理解不深，缺乏必要的反垄断实践，需要借鉴外部经验。

　　二、 我国《反垄断法》确立的主要制度

　　垄断行为的形式多种多样。经过多年实践，主要市场经济国家已经形成了以禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中为基本内容的反垄断法律制度，这也就是通常所说的反垄断法的“三大支柱”。我国的《反垄断法》也主要是针对这三类垄断行为，按照《反垄断法》第三条的规定，垄断行为包括：（1）经营者达成垄断协议；（2）经营者滥用市场支配地位；（3）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。《反垄断法》第二、三、四章分别对这三类垄断行为作了具体规定。除此之外，根据我国的国情，《反垄断法》第五章还对“滥用行政权力排除、限制竞争”作了禁止性规定。

　　（一）关于禁止垄断协议

　　垄断协议也就是通常所说的“卡特尔”，是指经营者之间达成或者采取的旨在排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为，垄断协议包括两个要素：一是主体是两个或者两个以上的经营者；二是参与的主体“串通一气”，共同实施排除、限制竞争的行为。根据参与垄断协议的经营者之间是否具有竞争关系，一般将垄断协议分为两类，即：横向垄断协议和纵向垄断协议。横向垄断协议，是指处于同一经济层面、互相之间具有竞争关系的经营者所达成的垄断协议。前一段时间，我国市场上出现的方便面企业集体涨价就属于此类协议。纵向垄断协议，通常也被称作垂直协议，是指在同一产业链的上下游环节、没有直接竞争关系的经营者之间所达成的垄断协议，如生产商与销售商之间、批发商与零售商之间达成的垄断协议。

　　经营者达成垄断协议的目的，往往是为了操纵价格、分割市场、限制生产数量或者销售数量等，直接破坏市场竞争秩序。因此，各国反垄断法都把垄断协议作为典型的垄断行为，明确予以禁止和严厉打击。我国《反垄断法》根据实际情况，借鉴国际通行做法，既明确禁止具有竞争关系的经营者达成的横向垄断协议，也明确禁止经营者达成固定向第三人转售商品的价格或者限制向第三人转售商品的最低价格等纵向垄断协议。与此同时，鉴于经济活动的复杂性，有时经营者达成的某些协议，虽然会对市场竞争产生不同程度的不利影响，但整体上有利于技术进步、经济发展和社会公共利益，则在一定情况下不予禁止，这就是国外反垄断法的垄断协议豁免制度。考虑到我国市场经济体制还不够完善，市场主体也不够成熟，在这个问题上更要具有灵活性，我国《反垄断法》也规定了垄断协议的豁免制度。如果经营者能够证明其达成的协议是为了改进技术、提高产品质量、提高中小企业竞争力以及节约能源、保护环境等目的，并且该协议能够使消费者分享由此产生的利益，不会严重限制相关市场的竞争，则不予禁止。垄断协议的豁免制度，是《反垄断法》政策工具性的一个鲜明体现。

　　（二）关于禁止滥用市场支配地位

　　所谓市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。国际上通常的做法是，反垄断法并不禁止经营者具有市场支配地位，特别是不禁止经营者通过合法竞争取得市场支配地位，但严格禁止具有市场支配地位的经营者滥用其市场支配地位，实施排除或者限制竞争、损害消费者和其他经营者合法权益的行为。我国《反垄断法》同样采取了上述立法原则，明确禁止具有市场支配地位的经营者实施垄断价格、拒绝交易、搭售等滥用市场支配地位的行为。

　　禁止经营者滥用市场支配地位，前提之一是认定该经营者具有市场支配地位。为此，我国《反垄断法》明确规定了认定经营者具有市场支配地位应当考虑的因素，包括该经营者在相关市场的市场份额、该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力、其他经营者进入相关市场的难易程度等。同时，为了方便实际执法工作，提高效率，节约执法成本和社会资源，《反垄断法》还以经营者的市场份额为依据，规定了市场支配地位的推定制度，即经营者的市场份额达到一定数量标准，就可以直接推定其具有市场支配地位，除非该经营者有证据证明其不具有市场支配地位。

　　（三）关于控制经营者集中

　　经营者集中，国外往往也称为“并购”、“合并”、“收购”等，是经济生活中的常见现象，在当前经济全球化时代包括跨国并购在内的经营者集中日趋活跃。经营者集中的后果具有两重性：一方面可以扩大企业规模，整合经营资源，形成规模经济，提高经济效率和企业竞争力；另一方面又可能改变市场结构，产生或者加强经营者的市场支配地位，对市场竞争产生不利影响。因此，各国反垄断法都对经营者集中实行必要的控制，并大都采取事前强制申报的办法，规定达到一定标准的经营者集中，要在实施前向反垄断执法机构申报，由反垄断执法机构审查后，决定是否允许实施集中。

　　针对现阶段我国产业集中度不高，许多企业达不到规模经济要求、竞争力不强的实际情况，我国《反垄断法》关于控制经营者集中的规定必须做到适度，既要能够防止经营者过度集中形成垄断，又要有利于国内企业通过兼并重组做大做强。按照这一精神，《反垄断法》在“总则”中明确规定，经营者可以通过公平竞争，自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力；同时，在“经营者集中”一章规定达到申报标准的经营者集中，应当在实施集中前向国务院反垄断执法机构申报；国务院反垄断执法机构审查经营者集中，除了要考虑经营者集中对市场竞争产生的影响外，还要考虑对国民经济发展和技术进步的影响等因素。如果经营者能够证明集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，可以不予禁止。对不予禁止的经营者集中，可以对实施集中附加相应的条件。这样规定，体现了原则性与灵活性的结合，体现了《反垄断法》很强的政策性。2008年8月3日，国务院公布施行了《关于经营者集中申报标准的规定》，其中规定的申报标准，充分考虑了我国企业数量多、并购活动频繁的实际情况，有利于我国企业做大做强产业政策的实施。

　　（四） 关于禁止滥用行政权力排除、限制竞争

　　除了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中这三大制度以外，我国《反垄断法》还对禁止滥用行政权力排除、限制竞争，即所谓的“行政垄断”作了规定，这是具有中国特色的规定。严格来说，反垄断法意义上的垄断，是经营者在市场经济活动中的一种行为。行政机关不是经营者，也不从事经营活动，因此不存在所谓“行政垄断”的问题，“行政垄断”的提法不科学、也不准确。现实生活中存在的问题是，在经济转轨过程中，行政机关滥用行政权力，排除、限制竞争的现象在有些领域、有些地区还不同程度的存在，较为突出的是实行地区封锁。从根本上说，解决这个问题要靠进一步深化体制改革，转变政府职能，加强对行政权力运行的规范和监督，培育市场主体依法独立经营的自主意识来解决。但是，从我国实际出发，在《反垄断法》这一保护竞争的专门性、基础性法律中，对禁止滥用行政权力排除、限制竞争作出明确规定，既可以表明国家对滥用行政权力排除、限制竞争的重视和坚决反对的态度，又能够进一步防止和制止滥用行政权力排除、限制竞争的行为。因此，《反垄断法》对“滥用行政权力排除、限制竞争”作了专章规定。

　　三、贯彻实施《反垄断法》需要处理好的几个关系

　　反垄断是一个十分复杂的问题，贯彻实施好这部重要的法律，必须处理好以下几个方面的关系：

　　（一）竞争政策与产业政策的关系贯彻实施《反垄断法》，既要充分发挥竞争政策对促进经济发展的重要作用，又要服务于产业结构调整的需要，促进产业集中度提高。最近，国务院出台了汽车、钢铁等十大重点产业振兴规划，竞争政策要与产业振兴规划相协调，为推进企业结构调整和兼并重组，鼓励企业依法做大做强做出贡献。

　　（二） 立足当前与着眼长远的关系

　　反垄断执法既要考虑当前应对金融危机的现实需要，更要考虑到我国社会主义市场经济体制建设的长远目标。既不能放任垄断行为，也不能盲目使用反垄断武器。去年下半年以来，受金融危机影响，主要发达国家已陷入经济衰退，新兴发展中国家受到严重冲击。这场危机也给我国带来了前所未有的困难和挑战，目前我们各项工作都在围绕着“保增长、保发展、保稳定、保中央政策的贯彻实施”展开，反垄断执法工作也要服务于当前国家经济工作大局，通过预防和制止各种垄断行为，维护正常的竞争秩序，促进国内市场的有效竞争，促进我国相关产业结构调整，从而增强经济发展的活力。

　　同时，《反垄断法》的实施要考虑到我国社会主义市场经济体制建设的长远目标。当前，我国市场经济体制尚不完善，企业作为市场主体的竞争规则意识不强，反垄断执法也还缺乏经验。面对复杂的经济生活，当前和今后一个时期反垄断执法应当重点针对那些明显具有排除、限制竞争效果、侵犯消费者权益的垄断行为，对一般性的、影响不大的垄断行为，或者难以准确定性的行为，宜采取宽容的态度。

　　（三）维护公平的市场竞争秩序与反对保护主义的关系反垄断法是保护市场竞争的基本法律，其重要目的之一在于维护公平竞争的市场秩序。但是，由于反垄断工作影响面大，国内外都高度关注，反垄断工作，尤其是重大案件的裁决、关键配套立法的出台都具有高度敏感性。因此，我国反垄断执法工作既要立足于维护国内公平的市场竞争秩序，维护社会公共利益，保护消费者权益，又要反对各种形式的保护主义，避免授人以柄。各项工作要做到细致、周密、依法有据，避免被误读、误解。对各种所有制企业要一视同仁，反对各种形式的保护主义。既要反对可能造成市场垄断的经营者集中，又要鼓励市场集中度提高，鼓励企业实现规模经营，降低成本和价格，增进消费者福利。

　　（四）国际惯例与我国国情的关系

　　经过100多年的发展，世界各国的反垄断法在立法理念、总体框架、主要规范等方面大体上是一致的。我国仍处于社会主义初级阶段，市场主体发展尚不成熟，市场也存在竞争不充分、不适度的情况。在这种情况下，贯彻实施《反垄断法》既要符合国际惯例，严格禁止典型的、世界各国普遍共识的严重限制、排除竞争的垄断行为；又要考虑到我国有中国特色的社会主义制度和我国将长期处于社会主义市场经济初级阶段的基本国情，在制度安排上力求明确，宽严适度，便于掌握和运用，充分反映我国国情，有利于社会主义市场经济健康发展。 (来源：人民网-时政频道)