“扬胳膊地”大考榆林依法行政智慧

　　汉子甲：“咱两个村连畔种地，你说地界在哪里？”

　　汉子乙一扬胳膊：“好说，就远处那个沙峁峁吧！”

　　“沙比城墙高”。两个村两个当头的汉子，几碗酒饮过，一扬胳膊，地界就算敲定。十几年前，陕西榆林的毛乌素沙地，矮小的灌木在凛冽野风中挣扎，苦瘠甲于天下，谁还管沙梁梁的高低多寡？

　　几千年穷罢，一夜之间，榆林人发现脚下的沙梁梁才是个聚宝盆！43万亿元的地下宝藏，足以让每个榆林人成为千万富翁。

　　榆林成为21世纪中国重要的能源接续地，陕西省发展的重要一极。

　　然而，资源开发带来经济甜蜜，也带来重重冲击。寸土寸金，“扬胳膊地”引发一串串土(林)地权属纠纷案件。

　　考题：

　　“扬胳膊地”以及“嘴皮子”官司

　　榆林市政府法制办，一间会议室里，辩论激烈。

　　老李不服定边县政府颁发的土地证，向市政府提出行政复议申请。市政府法制办公开举行行政复议案件听证会。

　　“这是榆林首次行政复议案件听证会。”榆林市政府法制办主任苗保柱说，随着榆林资源开发步伐的加快，土(林)地权属案件已成为政府系统处理行政案件最主要的任务。自2003年以来，市县两级政府共受理土(林)地确权申请294件。

　　榆林市政府法制办的一份调查报告表明：许多土(林)地确权案件上下反复处理多次，几经复议、诉讼，仍未能妥善处理，少数案件长达十数年之久仍在讼争，群众反响强烈，政府压力很大。

　　———争议标的大。过去不值钱的土地现在值钱了，过去没人管理的土地现在都出面管理，有的甚至跨村、跨乡(镇)、跨县去讨要土地，土(林)地权属争议标的大，少则几百亩，多则几千亩，有的上万亩。

　　———调查取证难。土(林)地权属争议一般涉及时间跨度长，短则二十来年，长则四五十年。有的村之间、组之间原来虽有一个大致的界线范围，经几十年的风沙流动后，界线变动很大。比如原来以某道沙梁为大致界线，长年风沙流动后，现在这道沙梁已移到这个村的中间。历史上人们对荒沙地不重视，土改、合作化、“四固定”时，只明确了各生产单位的耕地，荒沙地未明确或大致明确了范围(扬胳膊地)，而且多数是在群众大会或生产队长会议上明确的，没有留下任何文字资料。在文革期间兴建乡、村农林牧场，兴修水利，搞土地三端一平等，土地调整较大，“扬胳膊地”很多，多数未留下文字记载。土地管理法颁布以来，农村集体土地亦未进行过土地登记，未颁发过土地证书。但在争议地上都有少许物证如有几棵树、有几座祖坟等。现在大规模开发建设，争议标的大，缺乏书证，只打“嘴皮子”官司，当事人各执一词，事实难以认定。

　　———争议强烈。寸土不让，闹事、打架、轮番上访严重，政府压力很大。有的经省政府复议维持、两级法院判决维持的案件，又反映到省高院、最高人民法院，要求再审。

　　———复议、判决难执行。以同一事实理由撤销的，仍以同一事实理由作出决定，个别案件反复撤销多达6次。由于协调少，原处理机关有不同看法，违反行政复议法、行政诉讼法的情况不能及时纠正。

　　———利益主体多元化，中央省级企业多，来自各方面的影响较大，给处理案件和纠纷的部门造成较大压力。

　　设想：

　　行政司法双渠道促纠纷处理

　　2008年12月12日，榆林市政府法制办与市中级法院联合召开土(林)地行政案件研讨会，省高院、省法制办、省国土资源厅、省林业厅的专家出席。

　　与会代表 设想：

　　———对于争议几方都有管理事实，且在争议地上都有实际管理的部分物证(如栽植的林木、种植的牧草或生活过的遗留物等)，这种情况，客观上已形成了争议几方对争议地不同部分实际使用管理的事实，可按争议几方实际管理使用现状划分界线，确认权属。无实际管理物证在争议地遗存的，不予确认权属，防止见利就争，无端挑起争议。

　　———对于争议双方长期相邻居住，但历史上界线不明确或虽有大致界线但因风沙流动变化较大的权属案件，客观情况往往是双方当事人在实际上形成了共管共用的事实，确权处理时原则上应以各半处理，有利于平息争议。

　　———土地详查时的边界协议在一般情况下，应当坚持，这是迄今为止我国历史上仅有的有关农村集体经济组织土地边界资料，对于农村土地管理具有重要意义。至于个别协议与实际管理界线出入较大的，则应以证据证明的实际管理界线为准。

　　———国营农场使用土地没有批文，但在长期生产中已经形成了实际管理的范围，有的在土地详查时与邻村签订过边界协议，发生土地权属纠纷后，以农场实际管理范围确认权属比较妥当，这样不至于对争议各方的生产生活产生较大的影响。

　　———政府与法院建立土(林)地权属案件处理联席会议制度。定期交流、讨论土(林)地权属案件出现的新情况、新问题，及时沟通行政、法院两方面的意见。对重大、复杂疑难案件，加强联系，及时沟通，互相配合，加大力度，从行政、司法两个渠道促进土(林)地纠纷的处理。

　　延伸：

　　100项任务和工作向社会公布

　　开发热，土(林)地权属案件亦热，两相伴生。于村民而言，土地权属从此要重证据；于政府而言，“扬胳膊地”就此要抛进历史收容站，“依法行政”则成为榆林市一个热词。

　　“依法行政，是国务院和省政府的要求，更是我们自身发展的迫切需要。”苗保柱说，“我们市委书记李金柱、市长胡志强数次强调要依法行政，且身体力行予以推进。”

　　———市里聘请各行各业的专家、经济建设工作经验丰富的退居二线的老同志组成决策咨询委员会，聘请6名法律顾问。市政府的重大决策、重大对外经济合作项目都征求他们的意见，保证了行政决策的科学性、合法性。

　　———市政府将《政府工作报告》确定的100项主要任务和工作，分解到各位市长、各个部门。每季度工作任务的完成情况，要在当地报纸、网站上公布，广泛接受社会监督。

　　———全面推行行政执法责任制，完成了执法主体清理、执法依据梳理工作，并在政府网站公布市政府56个行政执法机关的执法依据。

　　———固定两名工作人员专门负责规范性文件制定审查。在制定规范性文件过程中，严格按照程序，年初确定制定计划，明确时限质量要求，审查完毕后，由法制办和起草部门共同向市政府提提案，在市政府常务会议上讨论通过。加强对备案文件的监督审查。今年共审查各县区备案文件78件。对不符合法律规定的文件提出审查意见，发了两件纠错通知书。

　　———行政复议案件受理后，由谁承办，各阶段办理情况及完成时间，都要上墙公示，公开办案进展情况，接受监督。坚持调解与裁决并举。主动接受司法监督，组织按时提交行政答辩和证据材料，及时出庭应诉，积极配合法院执行案件。

　　———市政府法制办与各县区法制办签订了目标责任书，落实内部管理、推进依法行政、规范性文件、行政复议和具体行政行为、行政执法责任制等五个方面的25项目标责任，开展依法行政监督检查，切实发挥层级监督的作用。

　　本报榆林12月8日电