官办博彩之困：合法化＝饮鸩止渴

　　虽然中国公安部门从今年年初发动了大规模的禁赌活动，但是面对这个几乎没有国家解决过的世界性难题，政府面临的压力巨大。

　　在这样的背景下，开放博采业的呼声渐起，建议者认为政府应该正视现实，通过此举引导民间赌博，并且防止大量金钱外流。但是，呼声一出，争议立起，反对者坚持认为，这样做无异于饮鸩止渴

　　开放博采为防赌资出境？

　　据《香港商报》报道，“在中国政府和警方出手取缔地下赌博窝点的同时，财政、彩票和社会福利等政府部门的官员们正在悄悄推广合法的博彩活动，吸引人们购买由政府发行的彩票。北京一位管理彩票事务的高级官员说，仅仅依靠取缔是不行的，必须有一个让人们释放赌博欲望的渠道。”

　　观察人士指出，最能显示中国大力推动国内彩票业发展意愿的事例是，北京上个月在中国率先举办了彩票技术全球展览会，而用于网上赌博的游戏和器械成了这次展览会的主角。

　　50亿美元与6000亿人民币

　　建国后，中国政府一度禁止了所有的赌博活动，但在改革开放后，于上世纪80年代末推出了社会福利和体育彩票，这两类彩票2003年的总销售额将近50亿美元。

　　北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长、国内首位博彩管理专业博士王薛红指出，自从1987年国务院允许民政部发行福利彩票以来，中国的博彩业事实上已经合法化了。

　　如果按照目前的汇率换算，2003年中国人买彩票大概花了400多亿人民币，彩票销售仅增长3.9%，与世界的10%相差甚远。有人统计，中国去年人均购买彩票是31元人民币，在世界处于较低水平，居世界首位的新加坡，人均是550美元。

　　而中国人恰恰又经常被指斥为好赌。经常去国外考察旅游的王先生说，有一次去中非共和国考察，“没想到连那么一个国家的赌场都有许多中国人，而且甚至已经成为当地赌场的主要收入来源”。

　　与50亿美元相比，另外一个数字更加触目惊心。北京大学中国公益彩票事业研究所提供的一项数据显示，中国每年由于赌博而流到境外的赌资金额达到了6000亿人民币，相当于2003年我国福彩、体彩发行总额的15倍，也几乎等同于2004年中国旅游业的总收入。

　　针对政府可能采取的推广博采业的举措，中国财政部财政科学研究所所长贾康说，政府的主要意图是制止政府官员用公款赴海外赌博，出于社会稳定和廉政建设的需要，政府必须要这么做。

　　马彩能否成为下一步？

　　但是，对于博采业的最高级别——赌场的开放，目前并没有放开的迹象。一位不愿透露姓名的官员对记者说，目前来说，赌场合法化是不可能的。事实上，这方面的尝试也曾经有过。2003年10月，经财政部批准试点、有“中国首家合法赌场”之称的在线即开型彩票——广州中福在线，仅开办了不到2个月时间，就由于经营难以为继，已被迫停业。

　　除了赌场以外，扩大目前的博彩品种也已经提上议事日程。据《华尔街日报》报道，“一些官员私下支持在合法赌博中增加视频博彩和赌马项目。”报道还说，“中国负责彩票事务的政府官员去年与香港赛马会的管理人士举行过会晤，双方探讨了未来进行合作的事宜。”

　　而在今年三月份的广州市两会期间，政协委员陶天权在提案中指出，2010年亚运会将在广州举行，可否把广州赛马场用作亚运场馆之一，借此节省建设场馆的开支，同时开设“赛马型彩票”，为社会公益及慈善活动积累资金。

　　事实上，在今年全国两会期间，来自武汉的政协委员也提交了类似的提案，建议将体育彩票与赛马有机结合，形成具有中国特色的“赛马型体育彩票”，为北京举办2008年奥运会筹集资金。

　　武汉委员们在提案中指出，可以利用体育彩票已经形成的发行渠道和市场、技术、信息和人力资源，在保持原有体育彩票的性质和发展方向不变的基础上，将武汉现有的速度赛马比赛结果作为体育彩票开奖的新形式，努力扩大体育彩票销售规模的同时，发展现有的赛马运动。

　　委员们在提案中设想说，可以改变目前数字型电脑体育彩票的开奖方式，以赛马比赛结果作为竞猜对象，以4至5场比赛(每场共有编号为0至9号的10匹马参加比赛)冠军马号，对应代替原用摇号方式产生的4至5位中奖数字。

　　有关业内人士认为，即使国内发行“马彩”，也与香港等地的买马有本质的区别。“马彩”不是赌博。相对而言，“马彩”在公开、公平、公正的彩票发行宗旨上更有优势，“操纵人可以，而控制10多匹马可就不容易了。”业内人士分析道。

　　王薛红认为，目前即便在国内发行“马彩”，也会在现行彩票框架下进行，现在的体彩号码是用摇奖机摇出来的，“马彩”的中奖数字则由赛马跑出来。不过，有关部门对“马彩”的认识和大众对“马彩”的接受度直接制约着“赛马型体彩”能否发行。

　　国家体育彩票管理中心有关负责人接受采访时表示，竞猜型玩法一直是体育彩票的强项，如销量龙头大哥——足彩、刚上市的篮彩等，无不吸引着一班热爱体育的彩民。而目前国家体彩中心并未对“马彩”进行市场调研，但是按照国家现有的政策规定，如果对赛马运动不能全面放开，那么是不可能发行“马彩”的

　　名词解释：“博彩”一词在澳门产生，目前的中文词典里并无这一词条。一般认为，完整的博彩业由彩票、以人或动物为对象的竞猜游戏和卡西诺娱乐场三个分支产业共同组成。世界上已经有100多个国家和地区规定博彩业合法，并通过税收等政策对该产业进行引导和管理。

　　放开博采呼声缘何渐起？

　　在北京大学中国公益彩票事业研究所去年12月举行的一次研讨会上，学者和官员们探讨了如何增加合法博彩项目的问题。北京大学中国公益彩票事业研究所研究员王增先含蓄建议：中国的博彩业应该“从局部开放逐步走向全开放”。

　　境外赌博已经上网

　　王增先在国内首次举行的博彩研讨会上第一次公布了6000亿的数字。他说，由于内地并无政府许可的正规赛马和赌场项目，环视大陆周边地区和国家，几乎被赌场包围。中国公民的出境游中有不少节目就是参观当地的赌场，这些问题的存在对我国经济产业和公益事业造成了直接的负面影响。另外，私赌、私彩在内地大有市场，甚至泛滥成灾。

　　对于中国政府来说，目前的形势确实不容乐观。在打击赌博形势已然严峻的情况下，网络赌博成为一种新的威胁。据统计，国际网络赌博集团建立了大概330多家的中文赌博网站，主要分布在我国的港台地区和欧美及东南亚地区，其中对我国境内影响比较大的赌博网站有“三星”“新宝”“宝盈”和“直搏”等。

　　目前境内网络赌博活动主要集中在北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、广西、四川、重庆等经济和互联网较为发达的地区，其中尤其以广东、浙江、福建等省份最多，据公安部的网上侦查显示，仅深圳市访问境外一个赌博网站的日访问量就达5万-10万人次，在广东省的一些城市，网上赌球每周投注金额达数千万人民币。

　　一逢赛事，网络赌博公司都会在其网站上公开即将进行的球赛赛程、相应的比赛竞猜赔率等情况，供登陆网站的赌客们在球赛开始前下注赌球。赌客们可以赌参赛队伍间的输赢、名次，也可以赌进球数、进球的单双数、净胜球数等。

　　据了解，“宝盈”公司的赌球方式就非常之多，包括上下半场分开赌、赌单个球星的进球数量等等，有时候一周有100多个场次。每一级代理接受下一级代理或赌客的直接投注，集中汇总所有下线的投注金额后，再向其上一级代理投注，同时负责与上下家的输赢结算。

　　与地下“六合彩”的发展一样，网赌的参赌人员也往往由亲友之间互相发展而来，庄家对其财产情况进行一定的调查，视其数额给与一定的信用额度，一种是存入现金后得到信用额度，一种是因信誉度高而获得一定信用额度。比赛结束后，会员向代理以银行卡、银行账户或者现金的形式结账，代理再向上一级结账，总代理定期向股东结账。这样的方式使他们交割赌资变得十分隐秘而快捷，也使公安难以掌控和打击。

　　但是网络赌博比传统赌博有更大的危害。在传统的赌博场所，假设赌客身上只带了一万元现金，那他就只能买一万元钱的筹码，这些筹码输完后，就没钱赌了。如果去借高利贷，他也能够实实在在感受到高利贷的压力。但是网络赌博不一样，赌客在互联网的网页上进行的投注，一般在次日才进行赌资的结算，投注当时并不伴随实际的现金交易。所以，在网络上，赌客更容易冲动。

　　官办博彩的困境

　　很多人的疑问在于，为什么明明有官方的足彩，人们却要去参加非法的赌球活动，甚至面临人财两空的危险。

　　已经有5年赌球经验的王先生居住于南方沿海，他对记者说，足彩刚出来的时候，他也玩过一段时间，但还是觉得中奖率太低，“刚开始是13场比赛，要求全部猜中，中奖率很低，一点不刺激，不像参加香港、澳门的赌球，单赌一场，回报率很高。”王先生说他有一次投了1万，赚了13万。

　　王俊平在一家国有烟酒店出售每张2元的足球彩票，他说人们购买这类彩票的兴趣过去5年中没有多大增长。王俊平说，为了促销，如果某人的彩票购买额超过120美元，他还能获赠一部分彩票。但能达到这一购买额度的人却不多，购买彩票的多是些幻想著一夜暴富的城市低收入者和民工。

　　另一方面，2004年，一系列彩票欺诈丑闻损害了官办博彩业的名声。从西安的宝马案到武汉彩票的作弊行为，王薛红分析说，据专家估计，2004年中国彩票17年来可能首次下滑，而且下滑幅度比较大。原因可能有公信力问题，也可能是市场饱和问题。但是，只要加强管理和营销的话，这个市场是不饱和的。

　　公信力的博彩丑闻已经使得2004年可能成为中国博彩业的一个转折点。“彩票业发展迅速，但是相关的立法进程却明显滞后。”国家司法部研究室刘武俊在接受记者采访时说，现行的一些彩票行政管理办法都是原则性的，无论从规则制定的细节关照上，还是从本身的权威性上说，都远远达不到要求。

　　刘武俊说，彩票立法要解决的不仅仅是彩票的“法律身份”问题，更重要的是解决彩票业可持续性发展的法律保障问题。近年来一些地方颇为猖獗的“私彩”现象，个别地区甚至出现被黑社会势力控制的非法彩票“黑市”，以及形形色色的彩票官司，其实都与彩票立法的严重滞后有着相当的内在关联。彩票立法的过于滞后，势必导致政府监管权威的疲软、彩票市场秩序的混乱、彩民正当权益的受损、彩票官司裁决的尴尬等诸多‘彩票综合征’。”

　　在许多呼吁官方进一步开放博彩业的专家看来，博彩法的出台也显得至关重要。事实上，对彩票业立法的呼声由来已久。早在2001年就有人大代表提出制定《中华人民共和国彩票法》的议案，但是这部法律却一直难产。对此，有法律专家分析认为，由于需要协调各种复杂关系，短期内出台可能性不大。

　　刘武俊说，彩票法迟迟不能推出的根本原因是，部门之间的利益分割无法协调。据了解，彩票法无法出台背后是许多部分都想从中分到一杯羹的事实。在这种情况下，据北京大学中国公益彩票事业研究所所长沈明明透露，有关专家正在起草一部《彩票管理条例》，有望在今年内出台。

　　赌博合法非法之辩

　　许多人都没有想到，专家们在一次研讨会上的建议竟然引起如此大的波澜，在北京大学的研讨会上首次出现放开博采业的呼声后，国内数十家媒体发表评论，认为赌博合法化的命题是一个伪命题，并不足以解决当前存在的许多问题，反而危险巨大。

　　正方：政府宜导不宜堵

　　北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红对于中国博彩开禁是持一种比较积极态度的。她告诉记者，国内主流确实不认可赌博，但要澄清的是，自从1987年国务院允许民政部发行福利彩票以来，中国的博彩业事实上已经合法化了。我们面临的问题是进一步开放的问题。所谓“进一步开放”，就是把民间存在的社会游戏和一些地下存在的私彩转化为政府有控制的博彩游戏方式，这是政府需要研究和考虑的。关键是如何把握度，如何管理和控制，在可控的范围内安全使用。

　　她分析说，如果政府想逐步开放赛马和卡西诺娱乐场，政府的管理、企业的参与是否成熟需要研究。从政府的管理看，主要是如何监督，如何管理，以及法律法规政策的制定。而博彩业要保证安全、公平和效率。企业化经营是必经之路。

　　中国人民大学刑事法律科学研究中心研究员时延安在谈到这个问题时，也主张适度放开。他分析说，对于赌博问题，政府的功能最好是“导”，而不是“堵”，因为一来好赌乃一些人的秉性，靠外在力量约束未必有效；二来社会控制力量毕竟有效，国家也没有那么多资源用来彻底解决这个问题。“我的意见是，目前在内地开设赌场恐怕还不合时宜，不过，可以扩大博彩业的范围，不限于‘足彩’‘福利彩票’这些类型。当然，必须有事先的法律规制才行。”

　　北京理工大学经济学教授胡星斗也赞成在中国开放博彩业，因为这种产业势必会带动一系列相关产业的发展，具有巨大的经济发展潜力。但他也清楚地知道，中国内地短期内不可能全面开放博彩业，因为其中有很大的政治风险。除此之外，中国传统的道德观念也不允许政府开放博彩业。在社会主义国家，黄、赌、毒被定义为三害，开放博彩业意味着对“赌博”这一行为的认可，政府势必要先面临一场道德的挑战。

　　反方：赌博合法化是洪水猛兽

　　但是很多人指出，赌博合法化并不可行。北京建元律师事务所律师蔡九星在谈到这一问题时指出，当前在我国搞所谓的合法化是行不通的，弊大于利。首先，合法化不可能如有的专家所愿，为我国带来利益。赌博行为本身并不能创造价值，我国到境外豪赌的赌客一部分为贪官，另一部分是职业赌徒。贪官是不可能到公开、合法的境内赌场参与赌博的，因为其赌资不能见光。职业赌徒则多少与黑社会沾点边。因此，这两种类型赌客的豪赌行为最终还是会转入“地下”，不可能为国家带来利益，监管就更谈不上。

　　另外，蔡九星还担心，赌博合法化必然导致更多的人沉溺其中，危害家庭、社会的稳定，造成更庞大的社会成本。赌博行为造成的严重个人问题、家庭问题和社会治安问题触目惊心，如焦虑、失眠、心悸、自杀、妻离子散、家破人亡、怠惰、贪污、盗窃、敲诈勒索、抢劫、杀人、黑社会等将如影随形。据报道，加拿大正为赌博合法化付出惨痛的代价，每年大约有300多人因为赌博而自杀。为什么我们周边的国家和地区，大设赌场却禁止本国公民参赌，其中原因值得我们深思。

　　新加坡开赌记

　　新加坡开赌主要为旅游

　　4月18日，新加坡总理李显龙宣布，两座内设大型赌场的世界级度假村将在新加坡建立，预计于2009年建成。新加坡长达40年的赌禁终于宣告解除。

　　根据李显龙公布的计划，新加坡将在南部旅游区圣淘沙岛，以及离市中心商业区5分钟车程的滨海湾，建造世界级、附设赌场的综合度假胜地，两家赌场总共投资30亿美元。李显龙解释，若不提高国家竞争力的话，新加坡便会远远落后。“亚洲区内，上海动力澎湃，香港的迪士尼乐园快将开幕，香港也正商讨开赌与否，那么20年后我们会在哪里？”

　　40年来，新加坡屡次否定了开赌的建议，这一次终于在提高旅游竞争力的旗帜下通过了。

　　禁止当地人赌钱

　　去年李显龙上任不久，就宣布“我们开始重新考虑，因为……情况发生了变化。”李显龙所指的情况变化是，全球赌博业近年蓬勃发展，日益为众人所接受。对于新加坡这种小国来说，大量公民出境赌博，导致国税流失。国内的旅游业也面临困境，如果它们不提供包括赌场在内的旅游目的地服务，那么游客就会减少。这种利益考量似乎一时间超过了让赌博合法化会带来有组织的犯罪和更大的社会压力的担忧。

　　“新加坡吸引力有限，”驻拉斯维加斯的内华达大学国际旅游专业的教授纳扎切克说，“开办赌场是增加吸引力的一个自然而然、也很恰当的想法。”近年来，新加坡旅游业的市场占有率持续下降，旅客平均只逗留3天，比香港的4天要少。

　　而据美国创新集团调查，新加坡人每年在海外赌场要消费16亿新元赌金。日本野村证券则估计，新加坡人每年光在邻国马来西亚的云顶赌场就消费2.455亿新元。

　　面对现实，李显龙宣布政府已经决心开赌，但是他同时表示，政府无意把新加坡变成像中国澳门这样的赌城，也不会像马来西亚云顶赌场，允许当地人赌钱。由此可见，新加坡这一举动主要还是针对海外游客。据透露，新加坡政府希望此举可以令每年旅客量增加一倍，达到1700万，而到那时旅客消费就增加至180亿美元，预计可以创造3.5万个职位。

　　国内反对者众

　　自从去年政府透露信息要开设赌场以来，新加坡国内对此讨论非常热烈。著名投资银行美林证券银行早前曾经预测，预期在2009年1月开业的综合性度假胜地，在当年就将取得34亿元的营业额，其中三分之一收入可能来自旅客。

　　但是目前看来，如果新加坡政府禁止本国人前往赌博，这个数字可能会下调不少。美林的分析师显然不赞成对本国人的禁令，他们说，在新加坡，赌博是已经存在、却没有解决的问题。多数可能在新加坡赌场赌博的新加坡人，已经定期在邻近岛屿的非法赌场、游轮和云顶赌博。

　　而在40年前宣布禁赌令的新加坡前总理李光耀则坚持认为，如果新加坡人要赌博，只需要乘船半个小时就能到达印尼的宾坦岛赌博，而上马来西亚的云顶或者是新加坡的度假游轮上赌博也是一件简单的事情。因此他坚决反对新加坡开设赌场，但赌场到底开还是不开，还是应该由李显龙领导的新加坡现政府来决定。

　　开放赌球早有先例

　　李显龙曾经表示，开设赌场“是一条恰当的中间道路，保住自己手中的蛋糕，还能享用其中的大部分。”其实这种“疏胜于堵”的思路在新加坡早已存在。1968年，新加坡博彩公司建立，政府以它来打击那些非法的赌博行为，它至今仍是官方认可的唯一博彩机构。

　　据最新的统计，新加坡人去年平均每人在彩票上花了1062新元，占国民所得的2%，位居全球第一。1999年3月18日，新加坡国会正式通过《赌博与博彩修正案》，批准足球彩票合法化，从而使新加坡成为亚洲第一个将足球博彩合法化的国家。值得注意的是，这在当时也得到了身为副总理的李显龙的大力支持。

　　但是据新加坡本地媒体透露的信息和记者了解到的一些情况看，赌球确实也使新加坡足球发展多少受到影响，不时有丑闻爆出。2003年，新加坡联赛劲旅盖朗队前德国门将鲁茨被当地法庭确认在3场比赛中有作假行为，同时还涉及和当地赌博集团的幕后交易，因此他最多将会面临15年的监禁和最高达到30万新加坡元的处罚。如此严厉的惩罚在新加坡历史上还是首例。