北京人大常委会提高法规质量 立项论证否两法规

　　2009年，北京市人大常委会在立法方面亮点频现，可圈可点。绿化条例等一系列法规的出台，实现了行政法向社会法的转变；通过立项论证和立法评估，对两个论证项目不予立项；通过养犬管理规定立法质量和实施效果的评估，改进了立法和执法……人大常委会主任杜德印说，立法的基本功能已经由原来简单的“保证和促进经济增长”转变为“保证和促进科学发展”；由简单的“支持政府行政管理”转变为“维护公民的合法权益和维护社会公平正义、更加注重规范国家权力运行和政府公共服务”。法的功能发生了较大的变化，整个社会进一步走向“法治”。

　　绿化条例取消绿化补偿费

　　“从调研到出台磨了三年，跨度之长、改动之大，地方立法中少有。”市人大常委会法制办副主任邹维萍说起今年市人大常委会通过的北京市绿化条例十分感慨。绿化条例取消罚款、废除绿化硬指标，解决了“有法没法办，有法没办法”的尴尬局面。

　　在审计绿化条例过程中，常委会委员们争议最大的问题就是绿化补偿费、硬性规定绿化面积。

　　草案提出对宾馆、饭店、文化体育场等建筑的绿化用地面积比例进行规定，如不符合规定，则由建设单位按照所缺的绿化用地面积缴纳绿化补偿费。而实际上，违法获利有可能是罚款的好几倍。缴纳罚款并不能起到限制作用，而且罚款必须专款专用，又没有那么多集中的绿地可建，“现在还有三千万元趴着不知道干什么。”市人大常委会负责人说。

　　绿化条例通过后，由园林绿化局负责收取的罚款因“无法实现绿化补偿”而被最终取消，不再硬性规定建筑的绿化面积，但是对居民小区仍做出了硬性规定，新建居民区不能低于30%，迫使开发商不能追求暴利，牺牲居民的环境利益。

　　邹维萍说：“市政府将组织编制和实施绿地规划，绝对不会降低绿地的面积。草案中特别明确了政府建设公共绿地的责任。以前是靠罚款解决问题，现在是要让老百姓真正看到并享受到实实在在的绿地。”

　　点评：每个工程具体规定绿化面积，完不成就要交钱，这是典型的部门立法。北京城区的每个地区功能和特点不同，硬性规定每个建筑的绿化面积与北京市的实际情况不相符，甚至使一些领导“被迫违法”。

　　取消了这个硬性规定，但规定新建小区的绿地面积，“软硬兼施”，有效地协调了利益关系。

　　立项论证两个项目不予立项

　　邹维萍介绍，自2008年市人大常委会开展法规立项论证试验以来，两年合计完成了19个法规立项论证项目。去年又对13个项目进行了立项论证，分三种情况提出了处理意见。

　　对制定生活垃圾处理条例、就业促进条例、修订实施残疾人保障法办法等8个有立法必要、立法时机和条件比较成熟的法规项目确定立项。

　　对有立法必要，但立法条件尚不成熟的，暂缓立项如制定北京市物业管理条例是市人大代表提出的法规案，列入了本届市人大常委会的立法规划和2009年的立项论证计划。物业管理涉及人民群众的切身利益，也是城市建设和管理中的难点问题，立法确有必要。但由于本市住房体系的多元化特点、物权法和国务院物业管理条例出台时间较短，一些法律和理论问题尚存分歧，目前很难制定出一个适应普遍情况的地方性法规。市人大常委会经研究决定暂缓立项。

　　对于那些立法空间有限，或不宜由地方立法解决的问题，不予立项或暂不立项。如，邮政通信条例(修订)不予立项是因为，国家邮政体制改革后，地方政府对邮政行业没有监督管理权，不宜制定地方性法规。经研究，建议适时废止北京市邮政通信条例，由市政府制定规章以支持邮政企业提供邮政公共服务。

　　实施《农产品质量安全法》办法不予立项是因为国家法制定的比较全面、具体。地方立法空间有限。

　　点评：通过立项论证工作，有效发挥了常委会在立法中的主导作用，较好地统筹了政府的起草和人大常委会的审议工作，避免了部门立法的缺陷，为做好今后立法工作打下了坚实基础。

　　立法评估养犬条例应改为社会法

　　2009年，市人大常委会认真总结奥运立法评估的经验，开展了对养犬管理规定立法质量和实施效果的评估。

　　据了解，养犬条例最开始给养犬设定了很高门槛，管理费为每年5000元，目的是“限养”，但结果造成无证养犬大量增加。修改后降低了养犬门槛，登记的多了，狗的数量也迅速增加。据不完全统计，目前全市养犬数量超过了100万条。但是，养犬人仍旧不满意，认为交了500元年检费，除了市场价几十元的疫苗外，养犬人并没有得到任何服务，这同样造成了无证犬增加。不养犬的居民也不满意，认为养犬破坏环境，造成对其他公民的危害。

　　市人大常委会采取常委会工作机构评估和专家组评估相结合的方式，重点对法规所作的制度设计是否合理、法规实施中存在的问题做出评价，并从制度设计层面就如何规范政府的职能定位，发挥基层自治组织作用，解决好社会治理与行政管理的关系等方面，提出了进一步改进立法和执法工作的意见。

　　点评：市人大常委会主任杜德印指出，行政法政府是单一主体，往往是以罚代管，但是，罚又罚不过来。社会法调节的是公民与公民的关系、公民与社会组织的关系。养犬带来的社会矛盾并不是狗对政府的侵犯，而是对公众秩序的破坏，对公民的侵害。目前的条款没有把养犬问题放到公共治理的范畴，政府应该更加超脱地维护社会秩序和社会公平，既维护公民养狗的权利，又维护公民不受狗的侵犯的权利。公民则应该拿起法律的武器，维护自己权益，让司法系统来裁决问题。（记者廖雁） (来源：千龙网)