孔祥智：一号文件精神的落实和土地流转

　　2010年中央一号文件明确指出，要“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”

　　早在2008年10月，中共通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），就强调指出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。同时，肯定了改革开放30年来广大农民对农村土地承包经营权流转的探索和经验，指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”我个人的看法，“长久不变”是农村土地承包经营权流转的条件和基础，正是由于中央作出了农村基本经营制度“长久不变”的重大决策，才大大加快了2009年各地的土地流转。今年的一号文件再一次强调“永久不变”，并提出要加快制定具体实施办法，必将进一步推动2010年农村基本经营制度的稳定和土地流转。

　　一、“长久不变”的科学内涵

　　我国的农村土地承包期，在政策上经历了1984年“1号文件”所规定的“一般应在15年以上”、1993年中央“11号文件”所规定的“再延长30年不变”，再到十七届三中全会的“长久不变”，是中央适应农业发展是需要和广大农民的要求而作出的科学决策。所谓“长久不变”，就是在“30不变”的基础上继续延长，包括作为农村基本制度最重要组成部分的家庭承包经营制度长久不变，也应该包括广大农民在第二轮承包以后承包经营的耕地（包括面积和具体地块）的权利和义务长久不变，所承包的地块不应该再有所调整，这是完善我国农村基本经营制度的重大举措，具有深远的现实意义。

　　由于“长久不变”是一个新的提法，对于如何执行，面临着很多现实问题。主要有：（1）在1993年开始执行的第二轮承包时，由于当时的农村税费负担较重，一些农民因此放弃了承包耕地，这部分农民对耕地的合法承包和经营权利应该得到保障，因此，有关部门应尽快给予确认并颁发土地承包经营权证书。还有一些大城市郊区由于推行规模经营，一些农民至今尚未拿到承包证书，也要尽快确权发证。（2）大部分地方自第二轮承包后（有的自第一轮承包后），就按照中央的精神，没有对农户的承包耕地进行调整，这样，10多年过去了，有的是近30年过去了，家庭人口发生了较大的变化，但承包经营的耕地没有变化，出现了“一人耕多人地”和“多人耕一人地”并存的现象，有的耕地甚至已经无人耕种。如果据此确权并“长久不变”，则固化了这种由于自然原因而出现的不平等。目前面临的两难困境是，既要有效解决这一问题，又要保持土地承包经营权的稳定，需要在大量调研的基础上拿出解决问题的对策。（3）对土地承包经营权的管理和相关法律的修订问题。今年的一号文件强调要“加快制定具体办法”，包括在有关法律、法规中必须明确“长久不变”的起点和期限、《物权法》所规定的农村土地承包经营权用益物权的具体体现、作为用益物权的农村土地承包经营权的登记管理等问题，必将极大地推动各地的农村工作。

　　二、土地流转政策的沿革

　　对2008年11月党的十七届三中全会的评价，报刊和网络上出现了“土地新政”、“第三次土地改革”、“新土改”等说法，认为十七届三中全会最大的亮点就是促进了“土地流转，揭开了新一轮农村改革的大幕”，这些说法，主要是对中央政策不了解导致的。事实上，中央对农村土地承包经营权流转的政策是明确和一贯的。早在1984年，中央“1号文件”就首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”转包这个概念第一次出现在中央文件中。1993年，中央“11号文件”提出，“经发包方同意后，在坚持集体集体所有和用途不变的条件下可以在承包期内转让土地使用权。”2002年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，明确规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”2003年出台的《中华人民共和国农村土地承包法实施条例》和2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》，都有类似的规定。尤其是2007年实施的《中华人民共和国物权法》，把农村土地承包经营权界定为用益物权，用益物权是物权的一种，是指非所有人“对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。既然是用益物权，承包人当然享有包括流转在内的各项权益，即“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”按照上述政策变迁路径，党的十七届三中全会提出建立健全土地承包经营权流转市场，至此，我国农村土地承包经营权流转的政策体系基本形成。

　　三、当前农村承包经营权流转的现状和存在的问题

　　从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。据农业部统计，2008年，全国通过各种方式流转土地面积已达1.06亿亩，占全部家庭承包经营面积的8.7%。从2009年的进展情况看，到年底通过各种方式流转的土地面积占总面积的比重可能会达到13%左右，这是一个比较大的数字。从地区上看，主要表现在：（1）南方和东北地区高于华北和西北地区。黑龙江农村土地流转面积达到2450万亩，占耕地总面积的18.8%，广东的同期水平为14.4%，华北地区的大部分省市比例都低于5%，西北的甘肃仅为1.4%；（2）经济发达地区土地流转比例较高。例如，上海53.7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转，浙江达到了25.9%，江苏为19.2%；（3）部分农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高，如重庆为19.2%，四川为11.3%，安徽约为8.7%。

　　在各种流转方式中，“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式，大部分地区通过“转包”形式流转的农村土地一般占到流转面积的50%左右。“出租”一般位居第二，多数地区在30%左右。其他形式相对较少。比如在浙江省，转包和出租占流转总面积的85%以上，互换、转让只占14%。2008年以来，以土地承包经营权入股成立农民专业合作社的流转方式开始显现，从2008年4月山东省枣庄市成立的全国第一家土地流转合作社--枣庄市徐庄土地合作社开始，在山东、浙江、安徽、河南等地，土地流转合作社纷纷出现，有的把流转进来的土地自己经营，成员按土地股份和投入的劳动量折合成一定的比例分配盈余。有的以村为单位成立土地流转合作社，以合作社为中介对外转包或者出租。如肥西县三河镇木兰村成立“土地流转合作社”，483户农户以1600亩抛荒地和低洼地的土地承包经营权入股，发包流转给32个大户从事粮油和特种水产养殖等规模经营。2009年5月，河南省济源市成立了首家土地股份制合作社--思礼镇涧南庄“兴农土地流转专业合作社”经工商部门批准成立。农户在充分了解入股程序、利润分配等基本情况后，本着平等自愿、利益共享、风险共担的原则，将其所承包的土地以入股的形式交给合作社统一经营。合作社将农民入股的土地集中分类后，通过公开招标拍卖土地承包经营权的形式，以每年每亩600-700斤小麦的价格，将该村农民入股的800余亩土地转包给12个大户经营。目前，该市土地流转专业合作社已经发展到11家。有的合作社则兼具上述两个特点。可以预料，合作社将逐渐成为土地流转的重要主体。

　　应该说，总的来看，农村土地承包经营权流转形势很好。从实践中看，有组织的流转对于转出、转入双方都能够带来比较高的收入，在一些地方，土地流转价格连年上升，如近年来，浙江省的土地流转价格每年都在以大约10%的幅度在上升，说明在这些地区农村土地流转的需求很大，农地的价值逐步得到了体现。由于农产品价格逐年提高，转入土地主体的收入也在不断提高，这是流转价格上升的基础。

　　根据我们的调查，土地流转正在向规模化方向发展，规模经营范围扩大，成为现代农业发展的有力支撑。2008年，浙江省通过土地承包经营权流转形成10亩以上经营面积的达392万亩，比2007年增长14.3%。其中100亩以上面积134万亩，比2007年增长33%。河南省济源市轵城镇交兑村第二居民组与“安徽隆平高科”签订了20年期限的土地租赁协议，将145亩土地整体出租用于育种试验。该市五龙口镇裴村将村里2000亩土地租赁给本村村民张小喜进行规模种植。目前，济源市已经形成100亩以上经营大户108户，其中300亩以上经营大户18户，超千亩经营大户6户。安徽省肥西县在土地流转过程中也注重培养本地的种粮大户承包经营，目前，种粮大户已经成为该县土地流转的重要主体。