来源：上海商报
新拆迁条例的焦点不在公共利益
邓聿文
提要:只要城市房屋拆迁的行为主体还是政府，所谓公共利益的界定就是一个伪问题。建立一个政府、开发商和被拆迁人共享土地增值收益的机制，以适度让渡利益，才是征地拆迁中所要着力解决的问题。
新拆迁条例的草案目前正在公示。从多数评论以及一些学者的意见来看，相对集中于新条例如何对公共利益进行界定上。现在草案采取列举的方式界定了7条公共利益，相对现行拆迁条例，应该肯定是个进步。但是，只要城市房屋拆迁的行为主体还是政府，理论上说，所谓公共利益的界定就是一个伪问题。
无论是旧条例还是新草案，都把征地拆迁的权力赋予了政府，政府是惟一的责任主体。尽管现实中多数拆迁行为是由企业或其他组织行使，但它们不过是受政府委托或授权来代行拆迁工作，法理上看，并不改变政府拆迁人的法律主体责任。这就出现了一个问题，难道政府的行为有非公益性的吗？因为我们假定，政府是能够代表全民利益的，政府的一个基本职能，就是为社会提供公共产品和服务。从现实来看，承担和代表公共利益的，也只有政府，而非其他组织，更不是公民个体。所以，理论上来说，政府的一切行为都是公益行为，都是出于公共利益的考虑。
再从土地的性质来看，城市土地都是国有土地。那些被认为是从事商业开发的征地拆迁，政府都是要收取土地出让金的，这恰恰从另一个方面证明，它是符合政府之规划和目的的，因而是一种公益行为。事实上，所谓的公益拆迁和非公益拆迁，只是资金来源渠道不同，前者来源于政府投资，后者来源于企业投资，但我们不能据此就说一个是公益行为一个是非公益行为。只要前面对政府的界定不变，所有的土地利用行为，不管它按城市规划的要求是建商业、住宅、医院、学校、政府办公机构等，也不管它的资金来自哪里，都是一种公益行为。
这样来看，新拆迁条例中特意界定公共利益，就显得完全多余，至少从理论上看是这样。不仅如此，这样做反而等于告诉人们，政府并不是理论上所假定的全民利益的代表，它也有自己的私人利益。
或许有人要说，这正是现实中政府本来的样子。所以在拆迁条例中，有必要来限定公共利益。我当然知道全民政府只是个假象而已，但如果按照现在草案中所列举的7种公共利益，问题依然不能解决，甚至还可能恶化，因为上述公共利益的界定，存在着很大的模糊空间。特别是它把界定公共利益的权力交给了政府，这就与理论上假定政府是全民代表没有多大区别，因为政府会宣称它所有的征地拆迁都是从民众的利益出发，从而使得政府可以理直气壮地假借公共利益之名行自利之实。一些人可能会说，所以我们要严格限定公共利益的范围，不能让政府将这个概念任意扩大化。但在政府还很强势的情况下，坦率地说，要改进的余地不是很大，而只要取消不了政府作为公共利益裁判者的角色，哪怕最后由国务院而不是地方政府来兜底，也不能完全杜绝现实中政府对公共利益扩大化解释的现象。退一步而言，撇开这些都不谈，建一座政府办公大楼或市民休闲广场的公共利益，就真的要大过一个商场吗？后者至少能够提供许多就业岗位，活跃流通，方便本区域市民的生活，上缴利税；前者呢？
所以，问题的性质不在于对公共利益的界定。如果做不到有效约束政府，不如索性把政府所有的拆迁行为——不论它是否属于商业开发——都看作公益行为，这既符合我们对政府行为的理论假定，也与现实中的政府行为大体吻合。这样，也就不会出现两种拆迁价格的补偿不一致的问题，大家都一视同仁。
这种情况下，如何来保障被拆迁人的利益不受损害？这就需要我们做好以下两方面的事情：一是提高补偿标准。目前的做法，凡是公益性的就可名正言顺地降低补偿标准，这正是导致一些地方暴力拆迁的根源。应该明确规定，公益性不等于可以降低补偿的标准，不能因资金来源的不同——政府的财政投入或企业的资金投入——而采用不同的补偿标准。补偿标准中还一定要包含土地的增值收益。政府和开发商真正看中的是土地的未来增值收益，而不是附着在土地上的房子本身。从现实来看，多数拆迁案件之所以会产生激烈矛盾，也不是政府或开发商不愿意以房屋的市场价进行补偿，而是被拆迁人无法接受仅仅按市场价补偿房屋。因为他们认为，除了房屋之外，还应补偿“土地使用权”。尽管在土地国有的情况下，土地的增值收益不可能全部返还给被拆迁人——事实上也不可能，因为被拆迁人此前并没有给国家上缴土地税——但至少他们应该部分享受土地的增值收益。因此，如何建立一个政府、开发商和被拆迁人共享土地增值收益的机制，以适度让渡利益，才是征地拆迁中所要着力解决的问题。
二是严格征地拆迁程序。拆迁行为的公益性不等于政府就可拆迁，而必须征得被拆迁群体的多数同意。换言之，拆迁行为本身一定要做到程序公正和透明，并不能违背多数人的意愿，否则，政府即使出于公共利益，也不可拆迁。
作者为知名时事评论家
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