构建南水北调生态补偿机制

　　南水北调中线工程关系到华北地区尤其是京津地区的供水安全，同时也关系到调水区与受水区经济、社会和生态的协调发展。汉江湖北段的生态补偿机制应以促进水资源可持续利用，保障社会经济可持续发展为目标，建立健全覆盖所有利益相关者的生态与环境保护激励约束机制，全方位多层次构建生态补偿政策体系框架。

　　生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。南水北调中线工程（以下简称“中线工程”）的实施，汉江湖北段生态环境问题日益突出，经济社会可持续发展面临巨大挑战，生态补偿机制亟待建立。

　　构建生态补偿机制意义重大

　　构建汉江湖北段生态补偿机制是践行科学发展观，实施“两圈一带”战略的重要体现。这一机制引起了国家和地方政府的高度重视，成为社会各界关注的重点和热点。十七大报告明确指出，“实行有利于科学发展观的财税制度，建立健全资源有偿使用和生态环境补偿机制”。为此，我省将“探索建立生态环境补偿的长效机制”作为《武汉城市圈综合配套改革试验方案》的重点内容，将建立“以实际受益者（市场主体）补偿为主、财政转移支付和政府生态项目为辅的圈域生态补偿机制”作为鄂西圈建设的支撑体系，将“制定和完善生态补偿及环境保护政策”作为促进“长江经济带新一轮开放开发”的政策措施。因此，构建汉江湖北段生态补偿机制，有利于实现“两圈一带”发展战略，推进我省的生态文明建设。

　　构建汉江湖北段生态补偿机制是服务南水北调，反哺回馈调水区的实现路径。中线工程是缓解我国北方水资源短缺和生态环境恶化、促进水资源整体优化配置的重大战略性举措。工程运行的成功与否，汉江湖北段的水质和水量保证是关键因素。为保证库区水质，丹江口库区的产业发展受到“生态性”制约；为保证调取水量，汉江中下游将因来水量的减少而遭受系列不利影响，水污染治理难度和水资源利用成本增加。因此，通过建立生态补偿机制，对调水区进行反哺和扶持，不但可以解决水资源保护面临的资金短缺问题，促进当地经济的可持续发展，而且还会调动当地生态保护的积极性，从而更好地服务于南水北调，推动工程的顺利运行。

　　生态补偿机制建设问题突出

　　生态补偿认识分歧大。这首先体现在调水区和受水区之间对是否进行生态补偿不能达成共识。受水地区对汉江湖北段因中线工程而保护生态环境付出的经济成本、发展机会成本损失尽量回避，中央政府对调水区地方政府核算的各种生态损失并未予以充分认可。受水区和调水区之间缺乏对话与协商，尚未建立相应的生态协商机制。其次，不同利益主体对水资源开发、利用与保护的权利和义务、补偿范围、补偿方式和生态服务功能价值存在较大分歧，尤其在生态环境保护者和资源环境受益者之间。

　　补偿方式和资金来源单一。国家对汉江湖北段的生态补偿主要以项目为主。据统计，对汉江湖北段丹江口库区的生态补偿，主要为20个水污染防治和水土保持项目；对汉江中下游的补偿，主要为兴修水利枢纽等工程。生态补偿的方式单一，缺少对产业受限区（如十堰市）的产业扶植政策和技术支持等生态补偿措施。同时，补偿的资金来源单一。目前，汉江湖北段的生态补偿资金主要源于中央财政一般性转移支付，缺少横向补偿。

　　补偿政策和项目缺乏长效性。汉江湖北段的补偿政策大多以规划、项目和工程的方式组织实施，主要补偿建设资金，有明确的时限，因此，补偿缺乏长效性。从库区层面来看，《丹江口库区及其上游水污染防治和水土保持规划》重在对水污染治理和水土保持项目的建设，而在项目建成后如何运营和管理，规划并未涉及。从汉江中下游层面来看，国家安排的四项治理工程，只能在局部河段、局部时段缓解、改善调水带来的不利影响，并不能完全消除不利影响。

　　相关补偿制度执行不到位。污染防治、水资源费征收和排污收费制度是生态补偿机制的重要内容。为此，我省依据国家相关法规，制定了一系列水资源费、排污费征收管理办法、水价管理办法，但制度的执行并不理想。一是收费标准低，用于水资源节约和保护方面的经费少。二是拖欠费用严重，一些水利工程征收的水费维持自身良性运行尚且困难，进行生态补偿更不可能。

　　构建汉江湖北段生态补偿机制

　　中线工程关系到华北地区尤其是京津地区的供水安全，同时也关系到调水区与受水区经济、社会和生态的协调发展。因此，汉江湖北段的生态补偿机制应以促进水资源可持续利用，保障社会经济可持续发展为目标，建立健全覆盖所有利益相关者（包括各级政府、单位与个人）的生态与环境保护激励约束机制，全方位多层次构建生态补偿政策体系框架。

　　第一，确定补偿主体和补偿对象。根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的生态补偿基本原则，受益者、开发者、破坏者、污染者都可以成为生态补偿的主体。与此相对应，补偿的对象应为生态环境的保护者、恢复者、受损者。

　　第二，明确补偿标准。补偿标准合理与否直接关系到补偿的实施进度和实施效果。目前，国家对汉江湖北段的补偿政策和项目侧重于水污染治理和水土保持，仅考虑了生态保护者的部分直接损失和一部分的生态破坏恢复成本，这样很难调动生态保护地居民的积极性。因此，在确定补偿标准时要充分考虑生态建设与保护过程中的各项成本、费用以及收益。一是调水区进行水源涵养与生态环境保护所开展的各项措施直接发生的投入成本，包括人力、物力、财力的直接投入；二是为了涵养水源与维护生态功能，调水区限制部分行业、产业发展，关、停、并、转原有的部分企业而遭受的潜在发展损失，以及生态移民投入成本；三是今后调水区为进一步改善水质和水量而新建生态环境保护设施、水利设施、新上环境污染综合整治项目等方面的延伸投入。

　　第三，寻求多元补偿方式。补偿方式是影响生态补偿效果的重要因素。从长远来看，现有的单一补偿方式并不是一种持续的、能够根本改善生态状况的方式。因此，对汉江湖北段的生态补偿机制应将补偿重心逐渐由“输血型”补偿转变为“造血型”补偿。在资金项目补偿的基础上，加大技术补偿、产业补偿和政策补偿的力度。如可以借鉴浙江金华市通过异地开发的方式进行生态补偿的做法，在武汉市、襄樊市等地设立异地产业开发扶助资金，帮助库区转变经济发展模式，也可以通过收取水资源费和排污费等途径，设立水生态补偿专项基金，用于生态补偿建设。

　　生态补偿政策体系框架构建起来后，还需要做好下面几项基础工作。

　　制定水量分配方案。生态补偿机制涉及到多方利益调整，对于其目标、实现途径很难达成共识。关键原因在于各方的权、责、利不明。通过水量分配方案，结合水功能区划确定的水质要求，以此明确调水区和受水区之间、各受水区之间的权利和义务，实现水生态补偿的有据可依。

　　开展生态补偿相关测算工作。生态补偿标准的合理性依赖于测算标准的科学性。首先要对汉江湖北段生态系统的服务价值进行科学测算。为此，我省可以借鉴浙江省建立环境质量自动监控网络的经验，测算各地环境质量的状况，在此基础上确定生态补偿金的分配方式与具体数额。其次，要测算调水区保护生态环境的投入和损失，包括发展机会的损失。

　　开展生态补偿试点。建立调水区和受水区之间的跨区域生态补偿机制尚属首例，因此，建议我省积极向中央申请，筹集一定的启动资金，开展生态补偿的试点工作。鉴于汉江湖北段库区的生态矛盾突出，国家在此的前期补偿已有基础，宜将其作为试点基地。

　　开展生态补偿地方立法工作。生态补偿立法的欠缺是造成生态补偿权、责、利不清的关键因素之一。根据生态补偿的实践，对其进行国家立法时机尚不成熟，因此，宜借鉴各地生态补偿的成功经验，开始地方立法的尝试，以“水资源有偿使用管理办法”等地方立法的形式确定补偿的主体、对象、范围和标准。（作者单位：武汉大学法学院） (来源：《湖北日报》)