天津探索城乡统筹发展 以宅基地换房推城镇建设

　　城乡统筹发展的天津探索

　　在大城市郊区，借城市化发展，以宅基地换房建设示范小城镇，尝试让农民“安居乐业有保障”

　　本报记者 李慧莲 张娜 赵健仲

　　“过去住土坯房，用柴火做饭，生炉子取暖；现在住楼房，用天然气烧饭，地热取暖。”2月2日，66岁的戴炳玉在自己的新家中向中国经济时报记者描述起搬进小城镇前后的变化，感慨万端，“现在和原来的生活完全是两个样子”。

　　作为天津市第一批还迁户，戴炳玉怎么也没想到，还是农业户口的他，如今已经过上了城市生活，享受着和城里人一样的福利待遇。2007年底，以宅基地换房，让他和老伴彻底告别居住了30余年的农村土坯、砖瓦平房，搬进了设施齐全，干净整洁的新楼房。现在，他和老伴每月还可以从银行直接支取2000元养老金。

　　在戴炳玉居住的东丽区华明镇，像他这样的还迁居民还有4．2万人，整个天津市，已有14万人。

　　天津市政府副秘书长、政研室主任刘剑刚向中国经济时报记者表示，近年来，天津市创新农村城市化模式，在华明镇探索“以宅基地换房”建设示范小城镇为龙头，推进农村居住社区、工业园区、农业产业园区“三区”统筹联动发展，打造拥有薪金、租金、股金、保障金的“四金”农民，在破解农村城市化进程中的土地、资金和出路三大难题、促进大城市郊区农村城市化进程方面做出新的探索。

　　以宅基地换房推进小城镇建设

　　多年来，天津市在推进农村城镇化方面、尤其是大城市郊区新农村建设方面不断进行探索，在实践中普遍碰到土地和资金瓶颈的制约，而最大的问题则是离开土地的农民如何就业难题。据天津市发改委区县处处长、天津市经济体制改革研究会秘书长郝玉兴介绍，经过反复调研探索，天津市决定走以宅基地换房的路子。所谓以宅基地换房，就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制度不变、可耕种土地不减、农民自愿的原则，高水平规划，设计和建设有特色，适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇，农民以其宅基地按照规定的置换标准，换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇，除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资金。

　　以最早推行宅基地换房的华明镇为例，该镇位于天津市东丽区中北部，紧邻天津滨海新区，距市中心区13公里，区域面积7．8平方公里，总人口4．6万人。改革开放初期的华明镇是典型的中国北方农村，人均收入水平还不及全区平均水平，那时候，在这边教书的老师都要发偏远补助。由于居住建筑密度低，产业空间布局分散且杂乱，缺乏发展活力，就业岗位少，剩余劳动力无处安置，农民生活水平提高十分缓慢。

　　2月1日，华明镇党委书记张长河对中国经济时报记者说，以宅基地换房在不增加农民负担、不减少耕地的基础上，实现人口向城镇集中、工业向园区集中、耕地向种田大户集中，农民由一产向二、三产业转移。原来12个村庄共有宅基地12071亩，建设新城镇只需要新占用耕地8427亩，通过对农民宅基地复耕后，可以实现耕地的占补平衡。小城镇规划建设中，农民住宅占地3476亩，建设资金需要37亿元，另外的4951亩，规划为经营开发用地，通过招、拍、挂方式出让后，预期收益在40亿元左右，可实现小城镇建设的资金平衡。

　　张长河介绍，以宅基地换房具体分八步走：由区（县）政府编制总体规划，报市政府审批——组建投融资机构，负责小城镇建设——市政府国土管理部门下达土地挂钩周转指标——村民提出宅基地换房申请并与村民委员会签订换房协议——村民委员会与镇政府签订换房协议——镇政府与小城镇投融资机构签订总体换房协议——小城镇农民住宅建成后，由村民委员会按照全体村民通过的分房办法进行分配——农民搬迁后，对原宅基地整理复耕，复耕的土地用于归还小城镇建设占用的土地挂钩周转指标。

　　天津市政研室副主任董发来对中国经济时报记者说，沿着这一新思路，从2005年开始，天津市政府先行试点、逐步展开，并先后批准了三批试点，共23个镇6个村，涉及251个行政村、3个居委会，15万户、41万农民，规划建设农民回迁住宅和公共设施共2000万平方米。

　　资料显示，截至2009年底，天津市示范小城镇已开工1300万平方米，其中，已竣工660万平方米。华明镇等8个试点镇村基本建成，已有14万农民迁入新居。作为天津市以宅基地换房建设示范小城镇第一批试点，华明镇在2008年4月入选2010年世博会“城市最佳实践区”。

　　解决就业与社保难题成就了华明镇

　　2月初，依然是北方的隆冬季节，而中国经济时报记者看到，冬日的华明示范镇，笔直宽阔的马路两旁，一排排居民楼，疏密相间、错落有致。银行、学校、医院、图书室、超市、健身广场等服务设施一应俱全。华明街党委书记张长河告诉本报记者，很多居民安装了太阳能热水器，而小区庭院照明也多采用太阳能。

　　戴炳玉所在的小区门口不仅有保安站岗，小区内各个楼角还安装有摄像头监控。这里每条主干街区都建有公共服务设施，居民下楼不出300米就能到达社区服务中心和休闲广场。

　　刘剑刚对中国经济时报记者说，“安居乐业有保障”是天津市市长黄兴国抓示范小城镇工作中时常挂在嘴边的一句话，而以宅基地换房建设小城镇的根本目的就是要实现广大农民安居、乐业、有保障。所谓安居，是建设新的小城镇，为农民建生态环保安全可靠的住房；乐业，是在规划建设中留有二、三产业发展用地，选好产业，适合搞工业的搞工业，适合搞物流的搞物流，适合搞旅游的搞旅游，为农民提供就业岗位；有保障，就是为农民提供医疗保险、养老保险等社会保障。

　　也就是说，新的小城镇不仅是一个配套完善、文化品味高、环境友好、管理完善，还应是就业充分的新型小城市，让农民享受到和城里人一样的公共服务。

　　循着这样的思路，天津市在示范小城镇建设中，“三区联动”发展。据东丽区副区长王连成介绍，以华明镇为例，其在规划建设中，考虑到农民的就业需求，选址在滨海新区空港物流加工区的附近，同时还为二、三产业的发展留出了足够的空间，如沿津汉公路一带，预留了商务区和经济功能区，建设了运输物流服务园区，为实现产业立镇，产业兴镇打下基础。

　　区域内的华明工业园区目前已吸引注册企业400余家，投产和正在建设的企业达22家，包括电力电器、重型车辆、航空配件、总部经济等产业方向，成为高新技术集聚区、节能减排示范区以及自主创新研发区，投资达到每亩200万元以上，华明工业园区管委会副主任吴晓春告诉本报记者，工业区建成后将吸纳农村劳动力就业1500人左右。

　　华明示范镇宅基地复垦设施农业建设工程是天津市第一个在宅基地上兴建的现代农业项目，目前已基本完工。记者在此采访时，几个裹着头巾的农村妇女正在展厅内忙碌着，问过之后得知，她们都是附近的村民，在这里做工，一天工资80—100元。据华明镇街道办事处副主任刘峰介绍，该项目建成后，年收入可达4765万元，安置就业1600人左右。

　　天津市还尝试多渠道解决回迁村民的就业问题。仍以华明镇为例，这些渠道包括4个居住区物业保安、市政、保洁、绿化等就业岗位，商业区底商、市场等就业岗位，2．2平方公里的经济功能区、软件园和空港物流加工区等就业岗位。戴炳玉的对门邻居刘先生，就在他们所在的翠园小区当巡逻保安，月工资900元，通过就业安置，增加了回迁村民的“薪金”收入。

　　因为坚持土地性质不变，宅基地整理复垦后，村民们的承包地，转租给种田大户，或以土地作价入股到农业企业，每年收取一定的租金。采访中，记者了解，一般大田作物，每亩每年有200—300元的租金收入，像葡萄等林果承包地租金在1000元—2000元。张长河告诉本报记者，2009年华明镇居民人均纯收入达到1．2989万元，这一数字在2005年是8788元。

　　同时，依托小城镇建设加速了工业和服务业的产业集聚，带动农村工业化，促进农业产业化，使转移到城镇的农业人口改变传统生产经营方式，增加更多的就业机会。

　　资料显示，目前华明镇劳动力就业率达到81％，养老保险参保率达到91％，医疗保险参保率达到100％。在不少专家看来，正是解决了农民进城后的就业、社保等问题，才使华明镇的小城镇建设与其他地方有了很大不同。

　　城镇管理，政府主导下的市场化运作

　　对于一般城市发展中很难解决的资金问题，天津市做出了自己的探索，比如，东丽区组建了小城镇投融资平台——滨丽小城镇建设开发投资有限公司（滨丽公司），负责项目建设，资金管理和债务偿还，实现了政府主导下的市场化运作。

　　郝玉兴告诉本报记者，管理体制上，华明镇改变了以村为主体的管理方式，设立了华明镇街道办事处，负责全镇街道管理。小城镇内，以3000户左右为一个社区，300户左右为一个邻里，建立6个居民委员会和相应的社区警务站。组建以社区党支部为核心，居民代表会议为权利中枢，居民委员会和邻里以及居民小组为基础，居委会、物业公司、业主委员会、社区民间组织相协调的新型社区管理体系。

　　管理方式上，市环卫、园林绿化等管理实行管干分离，通过社会招、投标方式，选定3家养管队伍，进行市场化运作，由一个综合执法机构统一负责小城镇行政执法，借鉴香港一个警察管到底的做法，实行一支队伍管全部。

　　刘剑刚对本报记者表示，以宅基地换房适应了天津市现阶段发展要求，而加快农村城市化进程，推进以宅基地换房建设示范小城镇试点工作将是天津市下一阶段的一个工作重点。天津市市长黄兴国在今年的天津市政府工作报告中强调，天津将扩大小城镇建设规模，丰富发展内涵，推动农民居住社区、工业园区、设施农业园区“三区”联动、统筹发展，年内向城镇转移农村人口25万人，使天津的农村城市化率达到60％。