何文炯：社会保险立法应注重科学性

　　经过多年的酝酿，我国社会保险立法终于进入实质性阶段。近三年来，经过有关各方的努力，《中华人民共和国社会保险法（草案）》（以下简称“社会保险法草案”）已经形成，并于2008年12月开始向全社会公开征求意见，这是我国社会保障事业发展中的一件大事。对于这部关乎全体社会成员，尤其是全体工薪劳动者切身利益的重要法律草案，我觉得有一些地方可以改进，尤其是要增强其科学性。

　　一、应给社会保险下一个定义

　　《社会保险法》规范的是社会保险行为，那什么是社会保险呢？社会保险法草案中没有给出。我觉得这是个缺憾，应该补上。

　　1、无论从立法的完整性还是实践的需要看，都应给社会保险下一个定义。社会保险制度在我国普遍实施不到60年的时间，且经历了一系列重大的社会变迁。迄今为止，与社会主义市场经济体制相适应的社会保险理念、制度和运行机制尚未定型，社会各界对于社会保险的理解还有较大差距，因而实践中出现了许多滥用社会保险工具、破坏社会保险原则、影响社会保险制度持续健康运行的行为。这就迫切需要在社会保险法中明确社会保险的定义，进而确定其制度定位、实施原则、覆盖范围、保障程度和运行机制等。另一方面，保险有互助合作保险、商业保险和社会保险三种类型。目前互助合作保险还没有专门的法律来规范。商业保险已经有《中华人民共和国保险法》（1995年颁行）来规范，其中第二条专门对商业保险给出明确的定义。因此，社会保险法中也应该对于社会保险给出一个定义，以进一步明确社会保险法所规范的对象。

　　2、社会保险的定位与本质特征。社会保险是社会保障体系的重要组成部分。与社会救助等其它社会保障项目相比，社会保险的最基本特征是运用保险手段，即政府基于其基本职责，运用保险机制，为社会成员的基本风险提供基本保障。从历史上看，早期的社会保险主要覆盖工薪劳动者，而后来则有所扩展，非工薪劳动者也可参加某些社会保险项目，我国目前实施的城镇居民医疗保险即属此类。社会保险是用保险的办法来解决问题，如果不用保险的办法，那就不是社会保险。比如说，最低生活保障制度解决社会成员饿不死、冻不死的问题，这是政府责任，而且也是针对老百姓的基本风险，但不是用保险手段，而是用救助手段，这就不是社会保险。所以说，基本风险、政府责任、保险手段是社会保险的本质性要件。

　　再从保险体系看，按照诞生的时间顺序分别为：第一种是互助合作保险，第二种是商业保险，最年轻的是社会保险，最早出现在1883年的德国。那时开始，政府运用保险手段解决基本风险问题。根据现代政府的基本职责，老龄、疾病、失业、工伤、生育这五种风险被列为基本风险，由政府提供基本保障，这就是社会保险，相应的就有社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五大险种。失业保险、工伤保险、生育保险这三种保险商业保险一般是不办的，所以一般不需要加“社会”两个字，但是，养老保险和医疗保险这两个项目商业保险公司和其它保险组织也可以办，所以政府办的养老保险和医疗保险前面一定要加“社会”两个字。这样一来，我们这里所说的五大险种，实际上是一种类别，同一类别中可以有多个具体制度，例如现在的社会医疗保险就有三个制度分别针对三个不同的人群：城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、农村合作医疗制度。

　　需要特别注意的是，社会保险所提供的保障只是基本保障，而不是提供能够过上体面生活的、高标准的保障。这样，就把政府的责任确定在一个适度的范围内。劳动者或社会成员要想过上体面的、高质量的生活，仅有基本保障是不够的，还需要有补充保障。于是，“保基本”成为社会保险的本质特征之一。因此，立法中就不需要把“基本养老保险”、“基本医疗保险”作为一种类别名称，而应该是“社会养老保险”和“社会医疗保险”。

　　3、建议。根据以上分析，我们建议在社会保险法中给出一个关于社会保险的定义，并将第二条改为“国家建立社会养老保险、社会医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等社会保险制度”。顺便指出，现行新型农村合作医疗制度属于社会医疗保险的范畴，但在法律当中不应该有“新型”二字，建议将第十九条改为“社会医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和农村合作医疗制度。”

　　二、应该明确鼓励发展补充性保险

　　根据风险管理理论，最佳的风险处理方案通常是多种风险处理措施的组合，于是，建立多层次风险保障体系成为社会保障体系建设的基本价值取向。根据这一思路，现代保险体系可以由三个层次构成，其中第一层次是政府举办的社会保险，第二、第三层次的保险都是补充性质的，可以通过商业保险、互助合作保险，以及其它融资方式来实现。作为第一层次的社会保险只提供基本保障，由政府的社会保障部门直接经办，采用强制手段实施，基金不足支付时由财政负责兜底。社会保险项目一般主要有社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五个险种。第二层次的保险是补充性质的，属于职工福利的范畴，在国际上被称为“员工福利计划”，以吸引人才、留住人才为主要目的，因而是劳动合同的重要内容，由用人单位与劳动者协商确定，例如职业年金作为社会养老保险的补充，团体健康保险作为社会医疗保险的补充，雇主责任保险、意外伤害保险作为工伤保险的补充等。第三层次的保险也是补充性质的，这纯粹是社会成员个人的行为，可以通过购买商业保险或者参加互助合作保险来实现，例如个人购买的各类人身保险，个人参加工会和社团的互助会等。因此，在由政府提供第一层次基本保障的基础上，要充分发挥社会各方面的积极性，利用社会力量发展风险保障事业，包括家庭，各用人单位，各社会团体，各类民间组织，建立第二层次、第三层次的保障。这样做，还有利于在改革的过程中，做到“基本保障水平降低，总的风险保障水平不降低”，从而实现改革的平稳过渡。

　　由于社会保险制度改革还没有完全到位，我国现阶段第二层次和第三层次的风险保障发展缓慢。商业保险和互助合作保险发展受到很多困难，有人说，现在是“买得起保险的人不需要买保险，而需要保险的人则买不起保险”。为什么呢？主要是政府定位不清晰，社会保险应该提供怎样的保障？许多人不清楚，尤其是这几年我们有许多失误，破坏了社会保险制度的规范性和严肃性，从而严重影响了社会保险制度的持续健康运行和补充保险的发展。因此，一定要把社会保险定位于基本保障，同时要创造条件，鼓励发展互助合作保险、商业保险等补充性保险。商业保险在我国已经有较大发展，而互助合作保险则发展较慢。事实上，互助合作保险是民间举办的不以营利为目的的保险。在欧洲，互助合作保险有几千年的历史，在我国历史不长，但最近10多年来有所发展，例如上海市总工会、宁波市总工会举办的职工医疗互助保险，部分地区的船东互保协会，以及部分高等学校和企业举办的职工互助会，都是成功的例子。这类保险在我国应该鼓励其发展。

　　有鉴于此，我建议在总则中写上“国家鼓励参加社会保险的用人单位和个人办理补充性保险，鼓励发展商业保险和互助合作保险。”

　　三、“比例”应改为“比率”

　　关于社会保险费率的表述，目前从中央到地方各级政府的相关文件都用“比例”这个词，这是不准确的。可惜的是，社会保险法草案延续了这一不准确的表达方式。其中第十一条规定：“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费。职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，并记入个人账户。无雇工的个体工商户、非全日制从业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定的比例缴纳基本养老保险费，并按照规定分别记入基本养老保险社会统筹基金和个人账户”。同样的表达，出现在第二十条、第四十条和第五十条中。我认为，与“费率”对应的用人单位和参保者个人缴费的标准应该用“缴费比率”，而不应该用“缴费比例”。例如，基本养老保险用人单位缴费比率是20%，这是一个百分率，而不是一个比例。事实上，比率与比例这两个词的含义是不一样的。

　　《辞海》（缩印本，1989年版，上海辞书出版社）中对于“比例”一词是这样解释的：“当两个比A：B和C：D的比值相等时，则称这四个量A、B和C、D成比例，记作A：B＝C：D”。而比率一词在《辞海》中没有解释，但对于“比值”是有定义的：比值，是指一个量除以另一个量所得的商。《辞海》中在“比”的条目下有这样的解释：“比”是一数学名词，“比较两个同类量A和B间的关系时，如果以B为单位来度量A，称为A：B，所得的数称为比值，记作A：B＝K，或A/B=K。”进一步，我们从圆周率的定义“圆的周长和直径的比值叫做圆周率”可以看到，比值和比率是同义词，表示一个数占另一个数的分率。事实上，谷超豪主编的《数学词典》（上海辞书出版社，1992年）在条目“比”中这样写道：两数或同类两量相除，求前者为后者的几分之几，称为求这两数或两量的比。相比两数或两量称为比的项。两项间用“：”连接。如A与B的比，记为A:B。比号左边称前项，右边称后项。后项除前项的商称比值（或比率）。比号和除号及分数线的意义相同。

　　在统计学界，比率是用以反映某一部分占总体比重的指标，而比例这一指标则用以反映总体内部各组成部分之间的数量关系。（参见高等学校文科试用教材《社会经济统计学原理教科书》，中国统计出版社，1984年第一版）例如，在参加某项社会保险的100个参保人员中，假定男性51人，女性49人，则男性占总参保人数的51％，这是一个比率；而男、女参保人数之比例为51：49。

　　此外，在英文中，比例与比率是完全两个不同的词。比例的英文是proportion，而比率的英文是ratio（见《现代汉英词典》，外语教学与研究出版社，2001年7月第一版；谷超豪主编《数学词典》，上海辞书出版社，1992年）。

　　社会保险立法中涉及到的社会保险缴费额，通常按照用人单位工资总额和参保人本人工资的一定百分比来确定，意味着用工资的一部分拿来缴保费，所以，这是一个比率，而不是比例。因此，我郑重建议从社会保险法开始把它改过来，准确加以表述，即把“比例”改为“比率”。因为这是一部国家法律，用词要准确。今后，各级政府的文件和教科书中都应该把这个词改正。

　　四、重新理解“社会统筹与个人帐户相结合”

　　社会保险法草案第十条规定：“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合”。我认为，此项规定不妥，建议删去。事实上，我国基本养老保险采用社会统筹与个人账户相结合的这一筹资模式，是一种探索。学术界对此争论较多，因为实践中出现许多问题，将来我们并不一定要坚持这一模式。因此，社会保险立法时不应该把这一不成熟的东西固化，而给后人制造麻烦。现行基本养老保险采用的这一筹资模式有诸多弊端:一是制度本身性质不清晰，二是基金所有权性质不清晰，三是管理上与财政的关系不清晰，四是造成待遇计发和养老保险关系转移困难。尽管1993年以来最高层的许多相关文件中总是有这句话，美其名曰“中国特色”。但事实上一直没有人能够把它真正说清楚，于是成为一种教条。我们学者们如果在社会保险立法这个关键时候不说话，将来要犯历史性错误。因此，要破除迷信、解放思想，要坚持实事求是的原则。当然，在社会保险法中删除这句话，并不意味着现在马上取消个人账户、立即停用这种筹资模式，而是要沿着一个明确的目标，设计出一个合理的可操作的过渡办法。

　　我们认为，“社会统筹与个人账户相结合”的筹资原则未必一定在某一个制度中实现，而是可以通过若干制度的有机结合去实现，尤其是通过多层次的保障体系来实现。以养老保障体系为例，根据2005年国务院对于基本养老保险制度改革的新政策（国发【2005】38号文件），如果能够做实个人账户，则可以对现行基本养老保险制度作重大调整，将统筹基金与个人账户基金彻底分离，使之演变成为两个制度：国民年金制度（制度A）＋账户式养老保险制度（制度B），即建立覆盖城乡居民、保障基本生活的国民基础养老保险制度（或国民年金制度），并在此基础上建立养老保险个人账户，其中工薪劳动者强制缴纳，其他人员自愿缴纳，可以自由转移。近几年，应当积极创造条件，逐步实现基本养老保险制度向新制度的过渡。

　　五、生育保险个人也应缴费

　　社会保险法草案第四十九条规定：“职工应当按照国家规定参加生育保险，由用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。”我认为，应该删去“个人不缴纳生育保险费”一语。主要理由：

　　1、从理论上讲，社会保险中只有一个险种个人不缴费，那就是工伤保险。工伤保险职工本人不缴费，是基于雇主责任。按照无过错责任制原则，无论雇主有无过错，工伤事故和职业病的责任均属于雇主（即用人单位）。而生育保险的缴费责任全由用人单位承担，则没有这样的理论依据，因为生孩子既是社会的事，也是家庭的事。

　　2、目前我国的生育保险职工本人不缴费，当时这样考虑，主要与计划生育政策有关系。按照现行制度，只有符合计划生育条件的人才可享受生育保险待遇。事实上，生育政策与享受生育保险权益这是两种不同的关系，应当区分。这一点，我们希望在社会保险立法时予以注意。

　　3、目前生育保险基金结余较多，主要是因为实际参保人数少，制度覆盖面较窄。将来参保人多了，或者生育政策调整生育率提高，生育保险基金的积累可能会降低，因而基金征集的范围可以扩大。我们认为，生育保险费应当向所有用人单位和全体劳动者（不分男女、年龄、婚否）征收，这是用人单位和每个劳动者应尽的社会责任。如果法律规定生育保险个人不缴费，将来如果要考虑恢复个人缴费就复杂了。如果现在不明确写上个人不缴费，则意味着可以让个人缴费，也可以不让个人缴费。因此，这一句话以不写为妥。

　　六、建议实行弹性退休制并设置最低缴费年限

　　社会保险法草案第十四条和第二十三条分别提出了领取基本养老金和享受退休后基本医疗保险待遇的最低年龄和最低缴费年限等问题，这是积极的。我们认为，在预期寿命延长、人口老龄化程度提高的情况下，实行弹性退休制度，鼓励推迟退休，让部分低龄老年人继续参与力所能及的社会劳动，是充分利用人力资源、提高老年生活质量、缓解人口老龄化、减轻社会保险基金压力的重要途径。

　　从精算的角度看，参保人群年龄结构对于社会养老保险基金和社会医疗保险基金都有重要影响。随着人口老龄化趋势的加剧，不仅是退休年龄对于社会养老保险和社会医疗保险基金有直接影响，即便是实行终身缴费制，参保人群年龄结构对于社会医疗保险基金也有重要影响。目前，城镇居民医疗保险把“一老一少”放在一起，有许多人反映，小孩子参加城镇居民医疗保险，不如参加商业保险合算，商业保险责任范围宽，缴费也不多。事实上，尽管小孩子也会生病，但其概率比较低，现在把政府补贴全部用到老人身上还不够。现在城镇居民医疗保险小孩子这个群体与老年人放在一起，显然是老年人得到的实惠多。

　　因此，法定退休年龄应该提高。同时，应当在综合考虑基金平衡、就业影响、人力资源充分利用和参保人之间的公平合理等因素基础上，从制度的科学设计角度理性研究制定相关政策，关键是要设计出合理的方案，尤其是切实可行的过渡性方案。在当前提高法定退休年龄有较大阻力的情况下，建议实施弹性退休制，并在社会养老保险、社会医疗保险制度中设置鼓励推迟退休的政策措施。现阶段重点要做的是，在社会养老保险和社会医疗保险制度中设置最低缴费年限，确立未达最低缴费年限者社会养老保险和社会医疗保险成本的分担机制，并制定补缴、延缴的具体办法。

　　七、建立社会保险精算制度

　　精算学是保险的科学基础，也是基金风险管理的有力工具。社会保险也是一种保险，需要以精算科学为基础，才能实现持续健康运行。然而，社会保险法草案只在第十章“社会保险监督”中的第七十七条提到“精算”二字。

　　我国现行《保险法》规定，每一家保险公司必须至少要有一个精算师，其中有寿险业务的保险公司至少要有三个精算师。我们现在社会保险基金实行地方统筹，相当于每个统筹地区开一家保险公司。如果没有精算作为基础，很多制度将来会出问题。事实上，这几年出台的很多政策并没有认真做过精算分析。目前，很多领导同志还认为精算只是用在养老保险当中，这是一种误解。事实上，医疗保险和其它各项保险都需要精算，只是精算难度较大，影响因素比较多，比较复杂而已。通常，养老保险适用寿险精算方法，而医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险则采用非寿险精算方法。历史上寿险精算有200多年历史，而非寿险精算只有50多年历史。为什么呢？非寿险精算方法的实际运用，尤其是风险损失分布的获得，有赖于计算机科学的发展、有赖于随机模拟实现的可能性。此外，根据我们最新的研究，不仅是养老保险制度中有基金积累问题，医疗保险也有类似问题，但目前很多人还没有意识到。因此，精算工作很重要，要建立社会保险精算制度，要运用精算的理论和方法，科学确定社会保险费率，计提责任准备金，并进行风险评估。同时，要规范社会保险统计工作，对统计数据进行科学分析。所以，我们建议在社会保险法的社会保险基金这一章中明确写上精算的有关内容。