十一届全国人大及其常委会一年立法工作简述

　　2009年是形成中国特色社会主义法律体系的关键一年。全国人大及其常委会按照到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标要求，坚持从我国经济社会发展的现实需要出发，积极应对国际金融危机的冲击，深入贯彻落实科学发展观，在提高立法质量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理，在形成中国特色社会主义法律体系上迈出决定性步伐，取得重大进展。

　　十一届全国人大二次会议以来，全国人大常委会审议通过了全国人大常委会议事规则（修改）、邮政法（修订）、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、统计法（修订）、人民武装警察法、驻外外交人员法、海岛保护法、可再生能源法（修改）、侵权责任法、国防动员法、著作权法（修改）等11件法律以及关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定；审议了保守国家秘密法（修订）、行政强制法、社会保险法、国家赔偿法修正案、选举法修正案、石油天然气管道保护法、村民委员会组织法（修订）、行政监察法修正案等8件法律草案；集中开展了法律清理工作，通过了关于废止部分法律的决定、关于修改部分法律的决定。

　　（一）抓紧审议、通过在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的法律案

　　——审议选举法修正案草案，不断推进中国特色社会主义选举制度的自我完善与发展。按照党的十七大提出的逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求，全国人大常委会把修改选举法作为立法工作的重点，及时启动修改工作。在认真梳理代表议案建议、充分调查研究、广泛听取意见、反复分析论证的基础上，形成了选举法修正案草案。选举法修正案草案在重点落实实行城乡按相同人口比例选举人大代表要求的同时，还统筹考虑对其他内容进行必要的修改。常委会组成人员在审议时完全赞同一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，认为这样修改符合党的十七大精神，符合我国经济社会发展实际，能够更好地体现人人平等、地区平等和民族平等，有利于进一步扩大人民民主，保证人民当家作主，有利于发展社会主义民主政治和完善人民代表大会制度，有利于进一步调动全体人民的积极性和创造性。全国人大常委会2009年10月、12月两次审议该草案，决定将选举法修正案草案提请2010年3月5日召开的十一届全国人大三次会议审议。

　　——审议通过侵权责任法，完善民事责任法律制度。侵权责任法坚持从我国国情和实际情况出发，对民法通则确立的相关基本制度作了细化、补充和完善，明确了承担侵权责任的基本原则和责任方式，就广大人民群众普遍关注、各方面意见又比较一致的医疗损害、环境污染、产品缺陷、网络侵权、交通事故、动物损害等问题作了具体规定，对于保护民事主体的合法权益，预防并制裁侵权行为，减少和化解社会矛盾，促进社会和谐稳定具有重要意义。

　　——审议行政强制法草案，进一步完善规范行政措施的法律制度。行政强制法是一部规范行政行为、维护公共利益和社会秩序、保护人民群众合法权益的重要法律。全国人大常委会在前两次审议的基础上，第三次审议了行政强制法草案，进一步明确行政强制措施的实施主体和相关程序，要求设定行政强制必须进行论证评估，既防止行政强制手段的滥用，又保障行政机关依法履行职责。

　　——审议社会保险法草案，完善社会保障法律制度。社会保险法是一部关系民生的重要法律，对于促进社会保险事业发展，保障社会和谐稳定具有重要意义。为了规范社会保险关系，维护社会保险参加人的合法权益，使公民共享改革发展成果，全国人大常委会第三次审议了社会保险法草案。草案对基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等基本制度和社会保险费征缴、社会保险基金以及社会保险经办、监督、法律责任等作了规定。社会保险法草案还特别针对社会保险转移接续问题和虽到退休年龄尚未满足缴费年限享受不到基本养老金等突出问题，作出了相应的规定。

　　——审议村民委员会组织法修订草案，完善基层群众自治制度。村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。村民委员会组织法自公布施行以来，对推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治发挥了重要作用。随着农村经济社会的发展和改革的深化，村民自治也遇到一些新情况新问题。全国人大常委会根据农村经济社会发展的现实需求，初次审议了村民委员会组织法修订草案，努力推进社会主义民主政治制度的完善和发展。

　　（二）制定、修改一批重要法律

　　——修改全国人大常委会议事规则，进一步规范常委会议事程序。修改后的全国人大常委会议事规则，适应新形势下人大工作的需要，将全国人大常委会多年来探索形成的一些成熟做法上升为法律规定，同时注意与相关法律的衔接，对原有的一些规定做了补充完善，对于加强全国人大常委会制度建设，进一步规范议事程序、提高议事效率、保障全国人大常委会依法行使职权，将发挥重要作用。

　　——修订邮政法，进一步提高邮政服务水平。修订后的邮政法，明确了邮政普遍服务的承担主体、业务范围以及服务和资费规定，强化了邮政普遍服务的支持保障机制，加大了对邮政和快递服务的监管力度，完善了通信安全和用户权益保护制度，对于进一步提高邮政普遍服务能力和水平，更好地满足人民生活和社会发展需要，具有重要意义。

　　——制定农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，进一步健全农村土地承包经营纠纷解决机制。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法立足于我国农村实际情况，坚持从方便群众出发，充分发挥调解和仲裁两个渠道的作用，明确规定了调解仲裁的方式、程序，为及时化解农村土地承包经营纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据，对于巩固农村土地家庭承包的基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，推进农村改革发展与社会和谐稳定，具有重要意义。

　　——修订统计法，更好发挥统计服务经济社会发展的作用。修订后的统计法，在认真总结统计工作实践经验的基础上，从防止违法干预、强化统计责任、加大处罚力度等几个方面，进一步完善了相关法律规定，以确保统计数据真实可靠，更好地发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用。

　　——制定人民武装警察法，为武警部队依法履职提供法律保障。人民武装警察法在总结武警部队执行安全保卫任务实践经验的基础上，对武警部队的领导指挥体制、职责范围以及保障措施等作了明确规定，为武警部队执行国家赋予的安全保卫任务，履行维护国家安全和社会稳定，保护公民、法人和其他组织合法权益的职责，提供了有力的法律保障。

　　——制定驻外外交人员法，保证驻外外交机构依法履行职责。驻外外交人员法在认真总结我国驻外外交人员管理实践经验的基础上，与有关国际公约相衔接，从法律上明确了驻外外交人员的职责、条件、权利和义务，规定了外交衔级和职务制度，规范了驻外外交人员管理体制，对于建设高素质外交人员队伍，保证驻外外交机构依法履行职责，更好地贯彻落实独立自主的和平外交政策，将发挥重要作用。

　　——制定海岛保护法，依法保护、合理开发利用海岛资源。海岛保护法明确了海岛保护和开发利用应遵循的基本原则，规范了海岛工作管理体制，建立了海岛保护规划、生态保护、开发利用以及监督检查制度，对保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，将发挥重要作用。

　　——修改可再生能源法，促进能源结构调整。修改后的可再生能源法，明确了编制可再生能源开发利用规划的原则和主要内容，完善了规划编制、审批与备案制度，进一步明确了国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度，建立电网企业收购可再生能源电量费用补偿机制，设立国家可再生能源发展基金，要求电网企业提高吸纳可再生能源电力的能力等，有利于推动我国可再生能源产业的健康快速发展，促进能源结构调整，加强环境友好型和资源节约型社会建设。

　　——制定国防动员法，为维护国家安全和发展提供制度保障。国防动员法对国防动员组织领导体制、经济建设体现国防要求、预备役人员储备与征召、战略物资储备与调用、国防勤务以及实施国防动员的特别措施等制度作了明确规定，对于依法加强国防动员建设，增强国防潜力，提升综合国力，维护国家安全和发展，具有重要意义。

　　——审议通过授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定，为落实“一国两制”、发展澳门教育、培养人才提供全力支持。关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定，在明确授权的同时，还对用地范围、土地使用权取得方式及其使用期限等重大事项作了明确规定，为澳门特别行政区对设立在横琴岛的澳门大学新校区依照澳门法律实施管理提供了法律依据，对支持澳门特别行政区发展教育、培养人才，促进澳门更好更快发展将发挥重要作用，对推进“一国两制”事业的发展具有重要的意义。

　　此外，为了规范公权力的行使，维护公民的合法权益，根据全国人大代表和社会各界提出的意见，审议了国家赔偿法修正案草案；为了加强行政监察工作，维护行政纪律，促进廉政建设，提高依法行政水平，审议了行政监察法修正案草案；为了加强新形势下的保密工作，维护国家的安全和利益，审议了保守国家秘密法修订草案；为了保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全和公共安全，维护国家能源供给安全，审议了石油天然气管道保护法草案。

　　（三）集中开展法律清理，取得重大阶段性成果

　　集中开展法律清理工作，是保证中国特色社会主义法律体系科学统一和谐，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系的一项重要举措，也是本届全国人大常委会立法工作的一个重点。按照常委会的工作部署，从2008年下半年开始，全国人大各专门委员会和常委会工作机构以及国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等有关方面，按照各自的职责范围和任务分工，对现有法律进行全面梳理分析，查找存在的问题，提出近2000条清理意见和建议。全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会对这些意见和建议进行了汇总、整理和分类，在认真研究、全面分析、反复论证的基础上，区分不同情况，提出了分类处理的建议。一是废止部分法律，二是用一揽子打包方式修改一批法律规定，三是提请国务院和有关方面尽快制定现行法律的配套法规。2009年6月和8月，全国人大常委会先后通过关于废止部分法律的决定和关于修改部分法律的决定，废止了客观情况已经发生变化不再适用或者已被新的法律取代的8件法律和有关法律问题的决定，一揽子对59件法律的141个条文进行了修改。通过这次集中清理，现行法律中明显不适应经济社会发展需要、法律规定前后不尽一致或者不够衔接等问题基本得到解决，保证了中国特色社会主义法律体系的科学统一和谐。

　　同时，全国人大常委会还对法律清理后续工作进行了部署：一是将明确需要修改的其他法律列入年度立法计划，并且明确今后在制定和修改法律过程中，对可能出现与其他法律规定不一致、不衔接的问题，应当同时对相关的法律一并作出修改，以保证法律体系的科学统一和谐。二是督促国务院及其有关部门抓紧制定法律的配套法规。2009年，全国人大常委会向有关方面印发了《关于法律配套法规制定的工作程序》，明确今后在确定立法项目、起草法律草案的同时，要统筹安排制定配套法规，力争与法律同步实施，个别不能同步的也要抓紧出台，以保障法律的有效实施。三是督促和指导国务院和地方人大分别做好行政法规和地方性法规清理工作。2009年，按照全国人大常委会的安排，常委会立法工作机构已向地方人大下发了《关于做好地方性法规清理工作的意见》，要求在今年6月底前取得阶段性成果。

　　一年来，全国人大及其常委会围绕到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标要求，紧密联系当前国际国内形势发展变化的实际，不断增强用科学发展观统领立法工作的自觉性和坚定性，将党的重大决策贯彻到立法工作中，抓紧制定、修改和审议了一批重要法律，为深化改革、扩大开放、加快发展、维护稳定提供了法律保障。一年来的立法工作主要有以下特点：

　　（一）坚持一手抓法律制定一手抓法律清理，确保如期形成中国特色社会主义法律体系。到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的新时期立法工作总体目标。经过各方面共同努力，到上届末，中国特色社会主义法律体系已经基本形成。为确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系，十一届全国人大常委会结合新形势和新任务，确定了以提高立法质量为重点，如期实现这一目标的立法工作思路，科学回答了形成中国特色社会主义法律体系必须坚持的若干重大原则，及时制定了五年立法规划，在2009年的年度立法工作计划中特别强调要在提高立法质量的前提下，坚持“两手抓”，一是抓紧制定在法律体系中起支架作用的重要法律，以及适应改革开放和经济社会发展需要的重要法律；二是在1987年全国人大常委会对改革开放以前的法律法令作出清理决定以后，再一次对我国现行的法律，集中力量开展了清理工作，为形成中国特色社会主义法律体系迈出了坚实的步伐。

　　（二）认真贯彻落实党的十七大精神，不断推进社会主义民主政治制度自我完善和发展。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国特色社会主义民主政治的本质体现；基层群众自治制度是我国民主政治制度的重要组成部分，是广大人民群众依法实行自我管理、民主决策和民主监督的有效形式。党的十七大建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，要求加强人大常委会制度建设，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治制度。为了贯彻落实党的十七大精神，十一届全国人大及其常委会加强了扩大人民民主、保证人民当家作主方面的立法，审议了选举法修正案草案、村民委员会组织法修订草案等法律案，修改完善了全国人大常委会议事规则。在审议这些法律案的过程中，全国人大常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持从中国国情和实际出发，立足于中国特色社会主义选举制度和民主监督制度的优势得到更好发挥，进一步保障公民享有的民主政治权利，为坚持和完善人民代表大会制度和基层群众自治制度、发展社会主义民主政治提供坚实的制度保障。

　　（三）紧紧围绕党和国家工作大局，继续加强社会领域和环境资源保护方面的立法。着力保障和改善民生，全力维护社会稳定，是党和国家的重要任务。全国人大常委会紧紧围绕党和国家工作大局，继续把保民生、保稳定、促和谐等关乎民生的重要立法放在突出位置，制定了关系广大人民群众切身利益的重要民事法律侵权责任法、关系广大农民利益的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，对社会保险法草案作了进一步修改完善。在审议这些法律案的过程中，全国人大常委会坚持从我国的实际情况出发，坚持适应改革发展稳定的要求，坚持以人为本，着重解决与人民群众利益密切相关、普遍关注、各方面意见比较一致的问题，对于解决各类纠纷，减少和化解社会矛盾，促进社会和谐稳定具有重要意义。资源节约、环境保护是我国的基本国策。针对应对气候变化面临的新形势新要求，以推动环境友好型和资源节约型社会建设为目标，全国人大常委会深入贯彻落实科学发展观，及时部署开展低碳、绿色经济立法研究，作出了关于积极应对气候变化的决议，制定了海岛保护法，修改了可再生能源法，为切实保护环境与资源，实现经济社会的可持续发展，提供了更好的法律保障。

　　（四）积极推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量。坚持科学立法、民主立法是提高立法质量的基本要求和主要途径。全国人大常委会不断探索更加有效的工作方法，积极推进科学立法、民主立法。一方面，高度重视发挥人大代表在立法中的作用。在编制立法工作计划时专门听取人大代表的意见，注重吸收代表议案和有关立法建议，对于代表集中提出和多次提出的立法议案作为重点的立法研究项目加以考虑。2009年，有21件代表议案涉及的10个立法项目列入全国人大常委会会议议程审议。在立法过程中注意充分听取和吸收人大代表的意见和建议，在坚持邀请人大代表列席常委会会议和有关专门委员会会议、认真研究他们的意见并尽量予以吸收的同时，对有的法律草案还专门听取提出相关议案的代表意见。另一方面，努力扩大公民有序参与立法。不断完善法律草案向社会公开征求意见以及立法座谈会、研讨会、论证会等方面的制度，通过多种方式广泛听取各方面意见，使各阶层、各利益群体的主张都能在立法过程中得到充分表达。全国人大常委会通过中国人大网将审议的法律草案及有关说明和参阅资料予以公布，还通过报纸、广播、电视、网络等媒介，广泛进行法律草案相关问题的宣传，引导公民认真参与、发表意见，充分调动公民参与立法的积极性。在审议授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定草案的过程中，专门召开了专家论证会。制定侵权责任法时，针对医患纠纷矛盾如何解决的问题，多次深入基层进行立法调研，不仅听取了有关部门、医疗单位的意见，而且直接听取了部分患者的意见，力求做到听真话，察实情，掌握第一手材料；就一些重大问题多次召开不同形式的国内国际研讨会、座谈会，广泛听取专家意见，借鉴国外的有益作法和经验。此外，围绕推进科学立法、民主立法，全国人大常委会立法工作机构还作了两个方面的积极探索：一是加强立法技术规范的研究和应用。对立法工作中经常遇到的一些立法技术问题进行了系统研究，形成《立法技术规范（试行）（一）》。二是开展立法后评估调研，为启动立法后评估试点工作，探索立法后评估工作机制进行了积极准备。