个人所得税免征额调整受制于地方政府 推进艰难

　　个人所得税免征额调整受制于地方政府

　　“两会”期间，个税免征额（常误为“起征点”）调整的话题又是一阵恶炒，大有免征额不提高，民生就不受重视之势。工资薪金所得免征额的提高，不论多少，对于个人来说都是一件好事。富人受益虽多一点，但收入较低者也因之受益。提高免征额，对于缴纳个人所得税的芸芸众生而言，于己，直接增加可支配收入；于社会，则可促进消费。但为什么个人所得税的免征额暂时就不见提高？

　　中国个人所得税收入2009年为3949.27亿元，仅占全年税收总收入的6.64%。但个人所得税是直接税，与增值税、营业税以及其他许多税种不同，课税时个人能够直接感受到税收的负担。这也是公众持续关注个税改革的直接原因。

　　愤愤然，显然不能解决问题。问题的讨论必须回归理性分析。暂时不调，不等于以后不调，更不等于永远就不调高。个税更需要的是全面改革，远非免征额提高那么简单。个税改革需要在全方位财税体制改革的背景下进行。

　　收入只有在扣除成本费用之后的余额才是所得（应纳税所得额）。免征额代表的是成本和费用。随着物价水平的提高，生活成本和费用攀升，免征额的提高是自然而然的事。从国际上看，调高免征额的例子比比皆是。美国联邦个税免征额从1987年的1900美元不断上调直至2009年的3650美元。英国个税免征额2007年8月起为5225英镑；2008年9月起为6035英镑； 2009年10月起为6475英镑。除此之外，英国还对老人、盲人等特殊人群规定了不同的免征额。当然，这并不意味着免征额每年都要调高。英国2010年11月后仍将维持6475英镑的水平。

　　免征额标准的确定除了成本费用因素之外，还与一国的个税定位有关。当个税的主要功能仅为对少数富人的收入进行调节的时候，免征额往往定得很高。当个税成为一个对多数人的所得进行调节的税种之后，免征额常常定位于一个较低的水平上。还是以美国为例。1894年个税免征额是4000美元，换算成2005年的美元是80000美元。1913年，个税免征额个人是3000美元，换算成2005年的美元是57000美元（已婚夫妇1913年的免征额是4000美元）。如此高的免征额，将多数人排除在个人所得税的征税范围之外。

　　中国30年个税的发展史也是个税定位的演变史。1980年个人所得税制建立，主要是为适应对外开放的需要。个税的征收更多是体现国家主权，它在财政收入中的地位几乎可以忽略不计。因此，在多数人的月收入只有几十元的情况下，1980年个税免征额定在了800元这一多数人够不着的水平上。后来，随着经济社会环境的变化，个税筹集财政收入的功能受到了重视，个税已不再是一种调节收入分配的税种。免征额从800元提高到1600元和2000元，但是，应该缴纳个税的人群大大超过了1980年的水平。特别是，1994年之后，个税逐步成为地方的一个重要税种。2002年所得税分享改革之后，个人所得税虽成为中央和地方的共享税，但由于实行的是增量分享政策，个人所得税作为地方政府的一种重要收入来源的事实没有得到根本的改变。

　　正是这样，现在已不能再对个税在财政收入中的地位等闲视之了。个税免征额的提高，在一定程度上改善了个人的收入状况，促进了民生的改善，也间接地带来了地方财政的收入压力。也就是说，当个税定位改变之后，免征额的调整就受制于更多的条件约束，包括财政收入约束。

　　未来中国的个税在财政收入中的定位还会进一步提高，在宏观调控体系中的重要性还会得到更多的增强。 在个税占全部税收收入比重尚低的时候，正是规范个人所得税制的好时机。

　　稳步推进个人所得税制改革，需要充分考虑中国国情，目标是建立既能提供财政收入，又能对收入分配起到调节作用，促进社会公平的个人所得税制。这样的个人所得税制只能是综合所得税制。在综合所得税制改革之前，需要对分类所得税制进行调整。其中重要内容包括：提高工资薪金费用减除标准（免征额），特别是建立起免征额与消费者价格指数联动机制的调整机制；建立养老、医疗、住房、教育等大笔支出的专项扣除制度，以更好地改善民生；工资薪金所得所适用的税率体系还需要作进一步的调整，将九级超额累进税率改为三级，并降低最高边际税率；等等。

　　需要注意的是，个税在地方政府财政收入中的分量不可小觑。这是进一步调高个人所得税免征额容易遭到地方政府，特别是经济相对落后地方政府反对的原因。但容易遭致地方政府反对，不能改变中国下一步税制改革的重头戏是个人所得税制改革的趋势。地方政府减收应更多地通过中央政府的转移支付或者调整分税制来得以解决，而不能让地方政府收入成为改革的绊脚石。

　　多种现象表明，是到全面重构中央和地方的政府间财政关系的时候了！

　　（作者为中国社会科学院财贸所研究员、博士生导师）杨志勇