来源：北京日报
今年是实现“十一五”规划目标的关键一年，也是“十二五”规划的编制之年。日前，市政协召开动员大会，把为制定“十二五”规划出谋划策作为上半年首要工作。与以往不同，这次围绕规划的协商议政启动于成篇之前，不求面面俱到，瞄准的是人口问题、交通问题、城乡差距问题等从“十一五”乃至“十五”时期延续至今，一直未能解决的“老大难”。调研活动开始前，记者采访了市政协委员、九三学社成员、北大社会学系教授陆杰华，一直将人口学作为研究方向的陆委员直言，单纯控制人口规模不该是“十二五”规划的重点，作为“聚光灯下的城市”，北京很难设立“人口门槛”。
北京三大吸引力：
就业、置业和学业
问：北京是什么时候开始明确要控制人口规模的？
答：大概二十年前就讨论过北京能够承载的人口数是多少，当时有说800万的，有说1000万的。直到国务院批复的《北京城市总体规划（2004-2020）》明确提出1800万的总量目标。
问：这1800万人的目标是怎样确定的？
答：当时制定这个目标主要从资源承载力和就业两方面考虑，更多是从经济角度出发，没有完全考虑到人口规模怎样与交通、教育、卫生等社会事业发展相适应。要知道北京的人口问题与其他城市不同，北京的吸引力主要是三方面——就业、置业和学业。过去的规划制定者没有从这些角度通盘考虑，所以现在看突破1800万人口大关是必然的。
问：怎样制定人口规划才是合理的？
答：从人口学的角度看，过去的规划过于强调人口规模控制，没有考虑北京的1800万人口应该是怎样的结构，我们需要什么年龄的？从事什么产业的？不同区域间怎么布局？现在应该考虑进去。另外我认为人口规划不仅仅是个五年规划，应该是长期的，因为人口变化不是短期效应。比如我们的户籍人口老龄化问题，其实比较严重了，但由于外来人口中年轻人很多所以不明显。将来这部分人离开了北京，老龄化问题立刻凸显，这是要在中长期规划中特别考虑的。
北京的人口问题在数量更在结构
问：与国内其他城市相比，北京的人口问题有什么突出特点？
答：结构上不太合理。以上海、深圳为例，那里的流动人口就业比例比北京高，也就是说大部分流动人口是参与经济发展的，北京则有更多的非就业人口，如学龄儿童；在产业方面，上海流动人口的技能水平也要高于北京。另外北京各区县间人口密度的差异之大，在国内大城市中也是很突出的。
问：什么原因造成了这种现象？
答：长三角、珠三角的经济发展基本是一体化的，而北京与周围地区相比是一块“高地”，这会影响对外来人口的吸纳；从经济结构上看，北京经济大量靠房地产拉动，需要很多建筑工人。好比十五年前的广东，当时那里的流动人口中建筑工人也比较多，现在则是二产从业者居多；另一个特殊性就是北京政策的碎片化，在其他城市人口调控政策比较容易执行，而北京就需要和中央部委、军队协调配合。
人口引发问题
可能在“十二五”发生井喷
问：您在提交今年市政协全会的大会发言中写到，“十二五”是北京解决人口问题的关键时期，为什么得出这个结论？
答：我们研究认为，“十一五”是外来人口向北京快速集聚的时期，人口引发的问题也在一点点积累，可能会在“十二五”时期集中凸显出来。
特别是一些关键问题，如流动人口和户籍人口间的比例，过去的研究认为北京这样的城市流动人口占25%比较合适，现在远远超过了这个数字。类似这样的问题在“十二五”期间将会对北京经济社会发展产生集中影响，由此引发的教育、就业、交通等问题可能在“十二五”期间产生井喷。“十一五”规划制定时预见性不够，但这些问题没有重视、没有解决也过来了，到了“十二五”就不可能了。
同时应该看到，“十二五”也是北京解决人口问题的重要机遇期。首都经济五年来一直持续快速增长，为我们优化人口结构提供了充足的经济动力，北京新的城市功能定位也呼唤与之相适应的人口环境。
简单提“控制规模”不合理
问：您认为将北京人口控制在什么规模是合理的？
答：研究人口学的人不太会说一个地区的人口承载力是多少，因为很难找到合适的依据。有人说用水资源来衡量，但未来还会有南水北调啊。要知道我们的城市系统不是单一、封闭的，而是开放的。简单用“承载力”将人口规模控制在2000万或者3000万是不太现实的。何况它还与城市定位有关，北京的定位有一条是“宜居城市”，宜居就要求适度舒适，多少人口数量才能实现“适度”？所以我不太赞成简单提控制人口规模，或确定单一的数量目标，还是要用发展的眼光看。
问：您认为解决北京人口问题的突破口在哪里？
答：首先，用简单的提高门槛来限制外来人口是比较难的，北京是在聚光灯下运作的城市，单纯限制人口会引发许多批评和争议。我认为更重要的是强化对外来人口的服务和管理水平。
肯定有人会说，服务得越好，涌入的人口不就越多吗？这个问题要看你怎样看待。与外来务工人员签劳动合同就是服务和管理的重要内容。这方面上海做得比较好，而我们在北京的调查显示，签合同的比例还不到一半。签劳动合同是维护外来务工人员合法权益，但会增加企业的用工成本，现在很多企业愿意用外地人，就是因为成本低，不用给他们提供相应的保障。如果签了合同，外来务工人员有了相对稳定性，实现了有序流动，有序就业，客观上可以避免盲目涌入。
问：您提到北京各区县间的人口分布不够合理，这个问题怎样解决？
答：产业规划非常重要，各区县在做规划时就要明确三条：吸引什么层次的人才、吸收什么样的技术工人、疏解什么样的人口，要通过规划布局调整实现以业引人、以业留人。你看通州新城，就是因为缺乏产业带动，现在成了睡城，不但达不到疏解中心城区压力的预期目标，还造成了资源浪费，对公共资源的压力越来越大。
居住证应是户籍制度改革的前奏
问：去年您提出的重点新城人口问题提案被列为重点督办提案，在视察中相关部门曾表示，今年北京会逐步以“居住证”替代“暂住证”，对此您怎么看？
答：人口调控应该和户籍改革同步，不能分离。从暂住证到居住证的变化不止一字之差，其中内涵很丰富。暂住证是改革开放之后出现的，体现了对外来人口“防范性管理”的思维，居住证则是承认了其市民身份，政府相应的服务也要跟上。
我们现在的人口服务对象还是户籍人口，不是常住人口。最近许多省市都在逐步推动户籍制度改革，北京不改会变得被动。我认为北京的人口管理政策应该从刚性向柔性改变，重点体现服务，现在我们的服务意识还比较薄弱。居住证管理是社会进步的体现，管理的不仅是外来人口，而是整个市民群体，在北京居住生活的所有人都应该申请居住证。希望北京的居住证不光是换个名字，至少应该加上一个期限，五年或十年后让持有者获得北京居民身份，否则和暂住证没有大的区别。
问：据说新发的居住证上将安装芯片实现信息采集功能？
答：应该是这样，现在我们的人口信息化管理做得很不够，户籍人口有多少人户分离现象没法统计，流动人口干脆就是不掌握情况，导致谁也说不清这个城市里到底有多少人。这样一来，属地管理为主的社会化管理体制就很难实现，社会资源也难以实现合理配置。
我认为居住证应该是户籍改革的前奏，如果仅针对流动人口发放意义不大，尤其在没有奖励机制的情况下，流动人口办理的积极性会受影响。据我了解，目前北京负责发放居住证的还是流管办，管的就是流动人口，还不是由一个综合部门统筹管理。无锡等城市已经成立了专门机构实现对所有常住人口的管理，建立了“大人口”管理机制，对人口信息及时跟踪，果断决策，很值得我们学习。
旧城人口疏解任务恐难如期完成
李焕喜
保护古都风貌是一项长期工程，旧城区（东城、西城、崇文、宣武四区）人口疏解是风貌保护的基础性工作。《北京城市总体规划(2004年——2020年)》提出要把北京旧城人口从180万降到110万。根据这一规划，“十一五”期间北京旧城内需要疏解的人口约为20万，即平均每年疏解4万人。2007年底，市委市政府又提出“修缮、改善和疏散”的旧城保护思路，应该说规划是明确的，思路是清晰的。
但实际上，2008年北京4个旧城区一共只疏散了2800户，2009年才2004户。以每户3口人计算，过去两年从4个城区疏散的居民不足1.5万人。照此下去，“疏散人口”的规划将很难实现，古都风貌保护将难以如愿，旧城内居民居住环境很难从根本上改变。
旧城人口不能按计划疏散，直接原因是缺乏足够资金，缺乏位置和价位比较合适的安置房。以某城区为例，按人口疏散规划，到2020年需要外迁的人口至少15万，每年疏解近万人。要完成这一任务，区政府每年要投入资金15亿元（政策性住房安置）或33亿元（货币补偿安置）。这样庞大的开支显然不是一个区的财政能够负担得起的。为人口疏散提供房源也是一个问题，由于缺乏强力协调，旧城区与周边区合作建设疏散小区的计划实际上很难落实。某些旧城区由于拥有大面积不能大拆大建的文保区，使得人口疏散难度更大。
我认为，保护古都风貌首先是市政府的责任，其次才是相关城区的责任。就人口疏解而言，主要协调工作应由市政府来做，有关城区的责任是配合市政府做好具体工作。事实证明，现行的古都风貌保护机制不能适应发展要求，应区分市、区两级政府各自所承担的责任，重新制定或修改风貌保护和人口疏散的规划，设置权威机构领导和协调人口疏解的具体工作，为各区提供与拟疏解人口数量相匹配的资金支持并建立房源供应机制。
要树立新的政绩观，在政绩考核体系中，对于承担古都风貌保护责任的城区，要适当增加风貌保护工作的考核分值。政策和资金应向保护任务艰巨的城区倾斜，对于文保区数量多、所占面积大、人口密度高的旧城区，应重点予以支持。
（作者系市政协委员、民进北京市委专职副主委）
各抒己见说人口
要弱化北京居民的种种优越特权，建立公平竞争机制，克服人才滥用、人才浪费和过去单靠户口登记控制人口的办法，可以通过合理的经济手段、科学的人事管理制度、严格的社区管理等机制控制人口流向。
——李里特委员
要把社会管理中的社会发展调控指标——户籍人口增长率改为常住人口增长率，因为前项指标已经不能完全反映北京市人口变化的实际情况；要利用中央开始清理各级驻京办的有利时机，积极配合国管局认真清理各级政府、企业、社会团体的派驻人员。
——陈学军委员
仅仅从北京市角度来讨论人口问题可能难以找到出路。应该跳出北京，把京津冀地区作为一个整体来考虑，从区域分工与协作的思路去探讨根本解决之道。
——巫永平委员
人口调控不可能再通过以前控制户籍和控制外来人口的方式，而只能靠减少北京对外地人口的吸引力、引导各类机构迁到外地来实现。不是硬性控制人口，而是尽可能控制新建机构，并避免各个既有在京机构的扩大。只有有效减少对人员的需求，才有可能最终停止人口的增长。
——江亿委员
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