司法部《律师和律师事务所违法处罚办法》答问

　　司法部律师公证司负责人就

　　修订后的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》答记者问

　　司法部于2010年4月8日出台了修订后的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》(以下简称《办法》)，该办法将于2010年6月1日起施行。近日，本报记者就有关问题采访了司法部律师公证工作指导司负责人。

　　问：为什么要对《律师和律师事务所违法行为处罚办法》进行修订？

　　答：为进一步规范律师执业行为，促进律师严格依法、诚信、尽责执业，自觉践行中国特色社会主义法律工作者职责使命，2008年6月1日起施行的新《律师法》对律师和律师事务所违法行为应承担的法律责任及处罚制度作了新的调整和完善。司法部2004年制定的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》(司法部令第86号)，是依据原《律师法》制定的，许多内容与新《律师法》不相符合不相适应，滞后于加强律师执业监管的实际需要。因此，有必要依据新《律师法》的规定，结合加强律师管理工作的实际需要，对原处罚办法进行修订，从而进一步规范对律师、律师事务所违法行为行政处罚的实施工作，加强对律师、律师事务所执业活动的监督和管理，同时，根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，修订原处罚办法，完善律师执业监管制度机制，也是当前律师制度改革的一项重要内容。在这样的背景下，我们对《律师和律师事务所违法行为处罚办法》进行了修订。

　　问：《律师和律师事务所违法行为处罚办法》修订工作遵循的原则是什么？

　　答：对原处罚办法的修订，主要遵循了如下原则：

　　一是严格依法的原则。处罚办法的修订，严格依据《行政处罚法》赋予部门立法的权限，严格依据新《律师法》设定的应予处罚的违法行为、处罚种类和幅度以及新创设的违法责任追究机制，对其适用问题作出具体规定。同时，还特别注意协调处理好与相关法律、法规、规章的关系，协调处理好行政管理与行业自律、行政处罚与行业惩戒的关系。

　　二是从严管理的原则。完善执业监管和处罚制度，是规范律师执业行为，维护正常法律服务秩序的基本保证。目前在律师执业实践中，个别律师职业道德缺失，违法违纪时有发生，有的严重损害当事人利益和社会公共利益，严重扰乱法律服务秩序乃至司法秩序。规范律师执业行为，整肃违法违纪现象，是律师管理工作面临的重要课题。因此，按照从严管理的原则，修订完善原处罚办法，是贯彻实施新《律师法》，加强律师队伍建设的重要举措。

　　三是适应加强监管需要的原则。新《律师法》虽对原违法责任及处罚制度作了补充与完善，但有关违法行为的设定及行政处罚的适用仍规定得比较原则，因此，根据加强律师执业监管、有效实施行政处罚的实际需要，在认真总结律师执业监管实践经验的基础上，依法对律师和律师事务所违法行为的认定以及行政处罚种类、幅度的具体适用作出了细化的、可操作性的规定。

　　问：修订后的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》包括哪些内容？

　　答：修订后的《办法》共五章，五十条。第一章总则，规定立法目的和依据、适用对象、实施处罚的原则，补充了处罚监督制度。第二章律师应予处罚的违法行为和第三章律师事务所应予处罚的违法行为，这两章主要对新《律师法》第四十七条、第四十八条、第四十九条和第五十条规定的应当给予行政处罚的违法行为，从适用和认定的角度作了细化解释，基本涵盖了律师、律师事务所在执业活动中发生较多且性质、情节比较严重的各种违法情形。第四章行政处罚的实施，主要规定了行政处罚的管辖以及行政处罚实施程序、行政处罚具体适用的基本方法和要求。其中，凡《行政处罚法》和部颁规章对行政处罚程序有明确规定，本办法仅作援引性规定或不作规定；凡对律师、律师事务所实施行政处罚须明确具体适用的方法和要求的，如管辖问题，调查的方法，从轻减轻或不予处罚、从重处罚、累计加重处罚的适用条件，对违法行为构成犯罪的处理，被处罚者的民事法律责任，受到停业处罚后的限制措施以及处罚执行的监督机制等，都细化并完善了相关规定。第五章附则，主要包括分所的处罚、适用范围的解释，生效条款。

　　问：修订后的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》采用什么原则和方式对律师、律师事务所违法行为的认定作出具体适用解释？

　　答：根据《行政处罚法》第三条、第十二条的规定，我们采用以下方式在该《办法》的第二章和第三章，按照《律师法》的规定，逐项对律师、律师事务所违法行为的认定作出具体适用解释性规定：

　　一是对新《律师法》设定的各项违法行为在实践中的各种表现形式，采用进一步列举的方式作出细化、具体的描述和界定，从而为司法行政机关准确认定违法行为提供标准和依据。如第六条，列举“以误导、利诱、威胁或者作虚假承诺等方式承揽业务”等四种主要情形，属于《律师法》第四十七条第二项规定的律师“以不正当手段承揽业务的”违法行为。

　　二是修订后的《办法》将构成违法行为的各种具体情形、表现形态作出较明确的列举，以解决司法行政机关在管理实践中对相关违法行为鉴别、认定困难的问题。如第十二条规定“采用诱导、欺骗、胁迫、敲诈等手段获取当事人与他人争议的财物、权益”等两种情形，属于《律师法》第四十八条第三项规定的律师“利用提供法律服务的便利牟取当事人争议的权益的”违法行为。

　　三是对各项违法行为具体表现形式的列举，力求反映和涵盖律师、律师事务所执业活动中表现最为突出或处理难度较大的违法情形，从而为司法行政机关加强律师执业监管、整肃法律服务秩序、加强律师队伍建设提供有力的依据和保障。

　　对《办法》中可能有未涵盖的属于特殊、个别的违法表现形态，以及以后可能产生的新的违法情形，将由司法部采用批复的方式解决相关规定的具体适用问题。此外，为协调处理好行政处罚与行业惩戒的衔接关系，本办法对比较轻微的一些违法情形未作列举，而是让渡给律师协会采用行业惩戒方式进行处理。

　　问：修订后的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》中关于对律师、律师事务所给予行政处罚的管辖权是如何规定的？

　　答：《行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”我部早在1997年制定《律师违法行为处罚办法》时，就根据律师行业及管理体制的特点，按照属人管辖原则，确立了对律师、律师事务所给予行政处罚由其所在地司法行政机关实施的制度，这一做法一直延续至今。这既符合律师行业的特点，也符合《行政许可法》确立的“谁许可、谁监管”的原则，有利于明确处罚管辖机关及其职责，避免出现因律师执业流动性强，实行多头管辖容易造成“谁都能管，谁都不管”的问题。《办法》明确规定对律师的处罚由其执业机构所在地的司法行政机关实施，对律师事务所的处罚由其所在地的司法行政机关实施，同时依照新《律师法》的规定，明确了设区的市级(包括直辖市区县)司法行政机关和省级司法行政机关的处罚管辖分工(第三十一条)。对律师事务所分所及其律师的违法行为给予行政处罚，由分所所在地的司法行政机关依照《律师法》和本办法的规定实施。处罚决定应当抄送设立分所的律师事务所及其所在地设区的市级或者直辖市区(县)司法行政机关(第四十八条)。

　　问：修订后的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》对行政处罚幅度适用是如何规定的？

　　答：由于我国律师业发展不平衡，加之各地经济社会发展存在较大差异，目前尚不具备条件就行政处罚种类、幅度的具体适用制定全国统一的裁量标准。因此，修订后的《办法》规定，行政处罚的具体适用，由司法行政机关依照《律师法》和本办法的有关规定，根据律师、律师事务所违法行为的事实、性质、情节以及危害程度，在法定的处罚种类及幅度的范围内进行裁量，作出具体处罚决定(第三十七条)。同时，明确规定了实施行政处罚可以从轻或者减轻的四种情形以及不予处罚的条件(第三十八条)，规定了在法定的处罚种类、幅度的范围内应当从重处罚的五种情形(第三十九条)，以及应当加重处罚的情形(第四十条)，以指导、规范司法行政机关处罚裁量权的正确行使。