中国列全球邮政服务能力百位之后 过度推向市场

　　万国邮联公布全球邮政服务能力排序，中国位列100位之后

　　中国邮政被过度推向市场

　　北京市邮政管理局局长 胡仲元

　　作为万国邮政联盟（下称“万国邮联”）发展目标之一的保障普遍服务，在日本、瑞士等国是如何实施的？近日，笔者展开了调研，发现邮政普遍服务的共识必须由国家保障、政府扶持。

　　日本邮政：民营化改革引来众多不满

　　日本政府为增强邮政经营发展活力，降低公共财政成本，不顾众多方面反对，决定对邮政进行“民营化改革”。从2007年10月开始对公共邮政服务实行商业化经营和管理，计划在2007年至2017年的改革过渡期内，日本邮政完全政企分开；邮政业务与网络经营“一分为四”，分别设立网络、服务、银行、保险股份公司；日本邮政原20万名公务员全部转为公司职员。

　　日本邮政民营化改革存在几个突出问题：一是以经济效益不佳为由关闭了454个固定邮局，改以派遣对外销售和服务人员方式的所谓“流动邮局”代替，造成被关闭邮局周边居民用邮不便；二是业务、网络经营管理“一分为四”，违背邮政经营管理客观规律，不但城市居民不乐意，农村和交通不便地区的居民因当地邮局不能提供全功能的邮政服务更是难以接受；三是管理效能降低、管理成本加大。过去一个局、一个局长办的事，现在要找4个局、4个局长来办，不但业外有看法，业内亦有意见。

　　2009年，新上任的日本民主党政府认为，日本前首相小泉纯一郎推行的日本邮政民营化改革改变了日本邮政的公共服务性质，致使日本邮政服务状况日益恶化和城乡居民不满，决定中止该项改革计划。日本政府希望在新管理层的领导下，日本邮政能够更多注重维持邮政公共服务，而不是只注重经营效率。

　　瑞士邮政：3000人拥有一邮政局所

　　瑞士邮政是瑞士第二大企业，归瑞士联邦所有，它为民众和工商界提供邮政、支付和客运业务。

　　瑞士法律规定从事邮政经营必须取得许可。随着近年来愈来愈多的企业加入邮政行业的运营，瑞士邮政市场大体形成了这样的格局：垄断（承诺性）业务由瑞士邮政经营；非垄断（非承诺性）业务，即经营国际信函和20公斤以下包裹收寄业务，可以由瑞士邮政和其他服务商提供；自由放开的业务由各种符合条件的服务商提供。从事非垄断（非承诺性）业务的企业获得许可的条件是：企业的年营业额最低要达到10万瑞士法郎。此外，一些企业可以通过报告邮政监管局同意的形式参与邮政服务。

　　2009年共有26家公司（营业额均在10万元以上）获得了行政许可，有24家公司报告获得了批准。监管局还在不断的审核申请者。监管局通过行政许可，一是按照统一的市场规则监管；二是跟踪市场变化情况，取得市场信息；三是保障普遍服务。

　　考虑到地理、社会、经济等多种因素，政府规定瑞士邮政必须保证为150个地区提供基本的普遍服务，并负责考虑到每个地区的邮局建设，但在建设时要根据当地的法律，所需建设资金由瑞士邮政支付。

　　一般情况下，同一居民区可设置一个局所，特殊情况下可以增设局所的数量。设置邮政的标准是保障人们在“合理范围内”获得基本普遍服务。“合理范围内”是指90%的居民能在20分钟以内通过步行或者乘公交车的方式到达最近的邮局。依据以上规定和实际需要，瑞士每3000人就拥有一个邮政局所，位居世界各国前列。

　　万国邮联的目标之一：保障普遍服务

　　万国邮联现有191个成员国，是联合国下设的处理国际间邮政事务的专门机构，每4年召开一次成员国代表大会。第25届万国邮联成员国代表大会将于2012年在卡塔尔首都多哈召开。中国是万国邮联的成员国之一，第22届成员国代表大会曾在北京召开。邮政普遍服务作为邮联重要发展战略，就是在这次大会上提出并确立的。

　　最近一次万国邮联开会确定了邮政发展的大目标：

　　一是“三网合一”，也叫“三流合一”。“三网”指的是实物传递网（也叫物流），电子信息网（也叫信息流），邮政金融网（也叫金融流）。

　　二是保障普遍服务。随着形势的发展，普遍服务的概念也在发生变化，普遍服务所利用的手段也要变化。比如手机短信可以替代信函，电信业越发展对邮政业就愈加不利。作为政府有理由认为，既然电信业投资巨大，电信网络可以覆盖到城乡，并一直到边远乡村，如果邮政业跟不上发展的话，政府就会考虑该重视谁的问题。邮政在三网合一方面有明显优势，如果抓不住机会就会被边缘化，万国邮联的任务就是要引起各国政府的重视，交流各国的经验，提供政府对普遍服务进行补贴的方案。

　　三是保障邮政可持续发展。邮政发展要有利于环保、节能、减排。

　　四是促进邮政市场的发展。现在邮政市场出现萎缩，有人感到邮政没有前途，万国邮联认为应当应对形势变化，开拓新的业务。

　　邮政普遍服务须由政府扶持

　　针对万国邮联确定的目标，比照中国，实际情况如何、在保障普遍服务方面可以作哪些突破呢？

　　首先，应当正视中国邮政普遍服务水平差距。

　　衡量邮政普遍服务水平高低有两个最主要的指标，一是每个邮政局所服务人口数，表明居民用邮方便程度；二是邮件次日递比重，表明邮件传递时限和速度。日本、瑞士两个指标均大大高于我国：每个局所服务人口，日本为5317人，瑞士为3039人，中国均在2.5万人；每个局所服务半径，日本2.2公里，瑞士2.3公里，中国7.6公里。北京目前分别为2.1万人、2.6公里。

　　相比之下，中国邮政被过度推向市场，国家原有的扶持政策部分丧失，邮政企业被迫在市场中为生存而战，撤销了一批本不应该撤销的局所网点，加之城市改造使局所拆除后未还建，导致网点欠账十分严重。另外，业务量差距也很大，如年人均信函量中国只有8件、北京只有86件，而日本为172件，瑞士为717件。据万国邮联对全球邮政服务能力、水平综合排序，中国列100位之后。

　　其次，普遍服务必须由国家保障、政府扶持。

　　世界上无论是发达国家还是发展中国家，都毫无例外地将邮政普遍服务授权国有邮政部门或邮政企业承担，且邮政大都作为社会公用事业来办，邮政改革也基本是在此基础上谨慎进行。一方面，邮政普遍服务属于公共服务，公共服务是政府职能，应当依据法律规定，落实“国家保障、政府支持”的各项政策措施，特别是保障邮政设施作为国家重要的通信基础设施。其建设应该以政府为主“买单”，从中央政府到地方政府按照分工层层落实。另一方面，中国要吸取日本民营化改革中业务与网络经营管理“一分为四”的教训，防止将“分业经营”变成“拆网经营”，“分账核算”变成“分家核算”。要正确处理专业经营、专业核算同综合服务、综合效益的关系，大旗共举，网络共建，资源共享，市场共占，真正把邮政做大做强。

　　最后，保障和提升邮政普遍服务需有清醒认识。

　　无论是日本、瑞士的邮政企业、监管机构，还是万国邮政的官员，他们对邮政面临的外部环境均有清醒的认识。以瑞士为例，在其传统业务处于绝对垄断地位的情况下，先后在邮政营业厅开设“邮政商店”，在农村开设“邮政公交”，在政府开办身份证发放业务，既满足了社会需要，也调整了业务结构，可谓名利双收。

　　中国邮政基础差、欠账多、市场乱，应当借鉴和吸取发达国家的经验和教训。在邮政普遍服务问题上，国家、政府、行业管理部门同法律唯一授权的邮政企业，是分工不同、共同落实的责任主体，不宜简单套搬社会上其他部门完全政企分开的做法。还要强调的是，邮政机构、邮政设施，主要为当地的经济社会发展和人民通邮用邮服务，各级政府对邮政发展建设负有依法支持的责任；设在地方的邮政行业管理机构对政府、企业负有协调、监管之责，应当“靠两头、强自身”，确保政府支持政策到位，确保企业依法履行义务。