贫困县那些奢华事

　　贫困县那些奢华事

　　对于各地贫困县大兴土木的奢华成因，用“拍脑袋”决策来看待已不能解释明白。“奢华”决策背后，需穿越层层审批“防火墙”，而操作中GDP政绩标准、政府征地、预算外土地出让金游离、官员腐败等现象“家常”交错，让事实愈发雾里看花。

　　其实，回到政府动机及决策程序层面上看，地方政府有责，然非其一家之责

　　编者按

　　一个年财政收入只有3000万元的国家级贫困县，竟酝酿举债60亿元来建造新城，经过十年努力，终究成为南柯一梦。

　　事实上，贫困县诸如兴建豪华办公楼、豪华别墅等奢华行为早就进入公众视野，而本次被曝光的内蒙古自治区清水河县县60亿元造新城事件，则再一次引起社会关注。

　　在中央严令禁止建造豪华楼堂馆所和形象工程的情况下，缘何还有这么多的贫困县上演了一出又一出“贫困县奢华”事事件？

　　案拍奇惊

　　新城变鸟巢 贫困县陨落的60亿元造城梦

　　法治周末记者 李亮 发自清水河

　　政府花3亿元给鸟盖片楼———这种说法在内蒙古呼和浩特市清水河县曾被传于街头巷尾，随着最近诸多造访者慕名寻找“烂尾城”，群众戏谑之言尤胜以往。

　　这些被称为当地“鸟巢”的建筑群，原本是清水河县诸多行政机关的新家，坐落于距老县城26公里外的山坡上。10年前，清水河县政府意欲在此投资61亿元，兴建新区，迁址县城。

　　颇具意味的是，清水河县是国家级贫困县，当时的财力年仅3000万元。

　　正是在相差如此悬殊的财力主导下，新城兴建6年后集体烂尾，各种成型、半成型的建筑荒芜在原地，成了名副其实的鸟巢。

　　新城变鸟巢

　　鸟粪满地 人迹罕至

　　在清水河县宏河镇所在地西北方的山坡上，一片高矮不一的大楼被闲置在此。

　　5月7日，《法治周末》记者在现场看到，散落在宽阔的道路两旁的大楼中，有9座已成型，还有8座未建成，呈“裸露”状态。远远看去，占地6000多平方米、已竣工的清水河县新党政办公楼在楼群中显得格外醒目。

　　但到了跟前，记者发现，该办公楼大门紧闭，门上的一把铁锁已经锈迹斑斑。

　　沿着台阶来到办公楼的前厅，透过紧闭的玻璃门，可以清楚地看到大厅内依然挂着的一条横幅，写着“祝贺清水河县党政办公大楼竣工验收”，一个硕大的国徽靠在厅内墙边，满是灰尘。

　　在该办公楼的东面矗立着一个只有框架的楼房，施工用的绿色防护网还条条缕缕地搭在楼周围。由于四面透风，楼内住满了鸟类，一层的开放室内还堆放着施工单位的外加剂，这曾一度被媒体误读为“农民的饲料”。

　　大半天的时间里，新城中间的大路上鲜有路人经过。除了几位看守楼房的老人外，整个新城几乎见不到其他人。

　　这就是清水河自2002年开始实际运作新城区项目。据项目知情人士提供的项目投资估算表显示，新区整体建设工程计划总投入约为61亿元。

　　清水河县王桂窑乡西圐圙兔的郝姓老人，受施工单位委托，已在新县党政办公楼看守了两年半，而柴姓老人则在斜对面的新县教育局办公楼已看守了7年，两位老人月薪600元左右，职责是看护大楼内的物品。据他们回忆，大楼陆续在2002年开工建设，2005年左右突然停工，“原因可能是政府没钱了”。

　　就在老人们记忆中停工的2005年7月，内蒙古第三建筑工程有限公司第十二项目部承接了清水河县新城“清水河县宾馆和部分政府大楼”的施工项目，其负责人周江林回忆，两个项目的工程预算为5000多万元，干到2006年，“由于政府不能按合同约定给付阶段工程款，也没人催我们干，考虑到再干下去，我们垫付的资金就会越多，于是就停了”。

　　此时，县宾馆的主体已经完工，尚缺装修，而另一座政府办公楼则刚刚起了基础。

　　其他办公大楼的施工同样受此影响，各施工单位也都陆陆续续停工，至此，酝酿多年的新城变成了“烂尾城”。

　　据清水河县政府办王换成主任说，县政府共为此投资了1亿多元。

　　旧城依旧旧

　　政府账上也就3000万余元

　　清水河县是典型的老少边穷的国家级贫困县，其依山而建的旧城区面积仅为3.4平方公里，一条主干道自西向东、自下而上贯穿全城。当地的出租车司机往往只问乘客：“到山上还是山下？”

　　但这条惟一的主干道却非常狭窄，一些地段仅能容两辆汽车并排经过。约8公里长的主街道也不甚平整，有1/4仍是土路，当地居民说，一到雨雪天气，道路就泥泞不堪，而这种状况十多年来从来没有改善过。

　　家乡变化始终是离乡之人最为关心的事情，一位刚调到清水河县委工作的年轻人说：“我离家13年，回来之后没感觉到任何变化。”

　　据清水河县政府的财政收入报告显示，2009年度该县全县地方财政收入约为1.8亿多元。从报告来看，清水河县的经济比起之前确有了长足的进步。

　　但当地居民依然怨声载道，一位出租车司机对记者说：“仅有的钱全都用到了新区建设上，不但建成了‘烂尾城’，还欠了许多外债，旧城区的建设则几乎止步不前。”

　　一句谐语在当地县城中流传甚广———垃圾靠风刮，污水靠蒸发。近乎10年来，除看到县城26公里外多了一座“鸟巢”外，当地居民并未感受到家乡的多少变化。

　　除去道路修缮、环境卫生、市政建设等显而易见的变化难寻踪迹外，居民的不满还集中于各种社会福利的“不到”、“迟到”、“少到”之中。

　　2009年12月9日，清水河县190名60周岁以上的离退休老年人曾给内蒙古自治区党委写信，反映清水河县政府一直未兑现退休和在职人员2001年至2004年的医药费、8年多的边、副补以及4年的取暖费。

　　而新城烂尾带来的不良影响也正在慢慢显现，有知情人士透露，不少单位都为此背上了外债。

　　周江林称，项目停工后至今，内蒙古三建尚被拖欠工程款2200多万元(连本带息)。周江林每年都会到清水河县政府要工程款，但政府“从来没给过”。开始时政府找周商量把其施工的大楼给他，但周江林不同意，“我们只是干工程的，要那楼没用”。

　　由于多次索要未果，周江林咨询过律师，曾考虑过诉讼，但有朋友劝他不要起诉，因为不但要承受漫长的司法诉讼程序，还可能把双方关系搞僵，反倒不利于事情的处理。

　　与此相佐证的是，一家施工单位因清水河县政府拖欠工程款而将后者诉至法院，终审胜诉后，却迟迟难以执行400万元的案款。

　　2008年8月，呼和浩特市铁路运输中级法院查封了清水河县政府的400万元存款，而后考虑到清水河县的实际困难，加上县政府为此作出了还款计划的书面承诺，法院便又进行了解封。

　　当时同去查封的知情人透露说，政府的该账户上也就只有3000万余元。

　　钱没了楼停了

　　官员对开发原因讳莫如深

　　清水河县当年开发建设新城的原因，在当地政府的各级官员口中讳莫如深，无人愿提。

　　2010年5月10日，《法治周末》记者电话联系清水河县委书记李宏，其手机一直关机；而县长李理则在电话中称“暂且有事，一会儿回复”后便无下文。清水河县主管开发区建设的副县长韩宇则说，“这个问题由县委宣传部统一答复”。

　　但清水河县县委宣传部副部长边俊杰给记者的答复则是：“县领导都去市里面开会，宣传部并不清楚情况。”

　　2008年，清水河县工业园区和新城合并由清水河县工业园区管委会管理，但该管委会主任王雄对《法治周末》记者说，他并不清楚2008年之前新城的事情，而新城的相关材料都已经转至县委宣传部。

　　数家媒体记者在清水河县的这些部门间转悠，得不到任何答复。

　　而据呼和浩特市市委宣传部副部长刘锦国介绍说，在清水河县“烂尾城”被曝光之后，呼和浩特市市委市政府很快组织了会议，清水河新区开发建设相关的县级领导参会汇报情况。

　　如今“关于新城的相关文件已经汇集成册，只有5份，其中两份已报给了自治区领导参阅”。但由于呼和浩特市市委书记出国未归，针对新闻媒体的情况说明材料还需继续等待。

　　尽管得不到官方的正面回应，但从该县国土资源局局长高万华提供的一份“关于清水河县新区建设用地情况说明”中，还是可以看出些端倪。

　　“情况说明”中指出，由于城市建设滞后，县城基础设施很差，街道狭窄，街道排洪排污能力很差，每遇降雨，洪水顺山而下，街道就变成了排洪渠，时常危及临街居民生命、财产安全。人居环境很差，同时也影响了呼和浩特市首府地位的形象。

　　在这种背景下，2001年前，呼和浩特市市委曾建议清水河县新城迁址于喇嘛湾镇，并占用邻县托县一部分土地。但遭到托县的反对，虽经呼和浩特市市委反复协调，建设用地还是难以落实，计划落空。

　　2002年，清水河县政府又选址于宏河镇境内，此地的优势在于紧邻109、209国道，以及大准铁路线，缩短了与首府呼和浩特市的距离。为此，清水河县政府成立了新区建设的专门机构，开始了新区建设的实际运作。

　　“情况说明”中也承认，由于县财政收入较低等原因，新区建设建建停停，步伐缓慢。

　　按照“情况说明”，导致项目流产的几个重要原因是“手续未办理”、“土地未报批”、“无大的招商项目做支撑”、“财力又吃紧”以及“搬迁条件不成熟”。

　　由此可见，财政的匮乏并非新城停建的惟一原因。

　　当时，新城镇规划的总面积为5平方公里，超过了现有旧城镇的面积，但此范围并不符合1997年清水河县编制的《土地利用总体规划》的规定。

　　于是，从2003年新城动工建设开始，建设用地就无法履行报批手续。

　　按规定，新县城迁址项目必须由国家民政部审批，要件之一是必须符合县级土地利用总体规划，不合乎规划就要进行修改，修改则需自治区政府审批。

　　2006年10月18日，内蒙古国土资源厅下发《关于印发<内蒙古自治区土地利用总体规划报批暂行办法>修订的通知》，根据此文件，清水河县政府在2007年7月23日向呼和浩特市市政府提出修改请示，直到2008年2月13日，自治区政府才同意实施修改后的《清水河县土地利用总体规划》。

　　但在2006年之前，上述系列行政审批程序尚未进行时，清水河县的新城区建设就已经开展得如火如荼。而行政程序刚刚走完，新区建设却由于没钱早早停止了。

　　据清水河县国土局统计，2007年以前，新城区建设形成了违法用地17宗，占地面积131亩，全部为林草地，没有占用耕地。

　　在修改规划后，相关单位本应该进行补办报批手续，但报批手续需大量资金，用地单位又全部为被动建设，所以补办手续基本无人负责。

　　该县国土资源局坦诚：“自开工建设以来，这一县城迁址项目必然会形成许多违法用地行为，由于政府所为，客观又不具备报批条件，但在众多压力下，还是先后对11家违法用地单位作出了停工和行政处罚的决定。”

　　造城运动

　　多以失败告终

　　梳理清水河县新城区开发建设的脉络可以发现，政府边建设边报批，由于没钱导致停工，问题暴露后，政府又开始为之前的“违法占地”埋单。

　　“这说明政府融资不力以及开发建设中缺少必要的法定程序，有时候决策者‘拍脑门’作出的决定不一定符合当地的发展情况，造成有限的钱被浪费，该当解决的民生问题却被搁置。”内蒙古律师张献华说。

　　在2002年清水河县新城区项目开始时，我国城乡规划法还未颁布实施，依据1990年实施的城市规划法，在向上级政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

　　清水河县人大常委会主任王耀对《法治周末》记者说，该县的新城区规划经过了县人大常委会的同意。

　　按规定，城市规划还需报请到上级主管规划的部门备案。记者到呼和浩特市城建局档案馆查阅相关备案资料时，却被工作人员告知，之前的资料都未有备案。

　　城市规划法中还规定，城市规划经批准后，政府应当公布。

　　但在接受记者采访的众多市民中，均称当时并未发现政府有公布。县商务局退休老干部郝姓老人说，从来没有听说过这件事情。一位侯姓出租车司机甚至到2006年看到《农民日报》的报道后才得知。

　　但一些消息灵通人士却在当时早已经准备卖掉旧城房子，到新城区置业。据省内一家媒体记者透露，2003年时，清水河县县委宣传部一位工作人员提前得知消息后，将自己十几万元的房子以3万元卖掉，后突然得知新区停建，又从隔壁家以十几万元把房子买了回来，前后亏掉十多万元。

　　在当时，“迁址”消息不胫而走，清水河县房价直线下跌，许多人贱价卖房，走了上述卖房者的冤路。

　　但其实，许多清水河县城关镇的原住民并非愿意迁往新区，土质和距离是最主要的两个原因。新区的土质很疏松，在新区县财政局的门前，地上的土几乎都是沙土，脚踩下去会印出一个四五公分的脚印。后因未建完全的烂尾楼也破坏了原来仅有的植被，土质沙发更为严重。

　　显然，新区规划的环节中缺少了颇为重要的公众参与一环。

　　在张献华律师看来，忽略民意的城市规划是政绩工程，不是民生工程。

　　若将清水河新区事件放在2002年的大背景下，或许还会发现更为内在的缘由。张献华介绍说，当时全国各地都有建设新区的想法和行动，全国上下“搬城成风”。

　　仅在内蒙古自治区，2002年，呼和浩特市市委市政府从人多拥挤的老城区迁址如意开发区，有市领导号召“把城市空间留给老百姓”，将行政区搬离生活区。上行下效，鄂尔多斯市、呼伦贝尔市等地区以及下面的旗县便开始了“造城运动”。

　　但这些“造城运动”大多以失败告终。继呼伦贝尔的“空城”、鄂尔多斯的“鬼城”相继被媒体报道后，如今又出现了清水河的“烂尾城”。

　　“有可能政府决策部门的初衷是好的，但若不自量力，不考虑自身的情况，就容易变成泡沫。”张献华说，以清水河为例，即便新区建设成功，政府必然长期举债，以政府的财力可能要还30到50年。

　　据悉，现清水河县政府已经调整思路，把重点全部放到了旧城改造上。而对于“烂尾”的新区，将逐步规划为一个招商引资的平台。王换成介绍说，目前已引进两个企业，用地手续都已批准，现在还在谈几个风力发电的项目。