“一证通”破解流动人口二元管理难题

　　本报记者 邓新建

　　“改革开放以来，大量的流动人口涌入广东省尤其是珠三角地区，他们在为广东的发展作出了突出贡献的同时，对当地的基础设施建设、社会治安等也带来了一定的影响和新的挑战。因此，加强对流动人口的管理和保障对创建和谐广东具有极其重要的意义。”广东省委常委、政法委书记、省公安厅厅长梁伟发对记者说。

　　广东省公安厅副厅长何广平告诉记者，改革开放以来，作为前沿阵地的广东，流动人口总数一直位居全国之首，目前，广东实际流动人口数超过3200万人，其中仅珠三角地区就汇集了2400多万流动人口。

　　“由于大量涌入的外来人口来自五湖四海，组成非常复杂，鱼龙混杂，良莠不齐，如果对他们的服务管理不到位，势必使广东的社会治安管理潜存许多不安定因素，使本来已经十分严峻的治安形势更加恶化。据统计，近年来，广东省抓获的犯罪嫌疑人中流动人员占七成以上，而珠三角地区达到了八成以上。”何广平说。

　　另一个突出问题也同时困扰着广东：广东口岸众多，入出境外国人数量也一直居全国首位，2009年在广东临时居住和常住的外国人分别达257万人次和5.8万人。随着外国人的不断增多，“三非”(非法入境、非法居留、非法就业)外国人问题以及外国人偷税漏税、经济诈骗、贩卖毒品、抢劫、聚集闹事等违法犯罪活动日益增多，给社会稳定和社会秩序带来冲击，处理不好还将影响广东对外开放的形象。

　　记者了解到，为夯实社会管理工作的基础，广东省通过创新管理理念，使流动人口和外国人的管理效能得以不断提升。而这其中，最具代表意义的就是在全省全面推行居住证“一证通”制度，着力提升流动人口服务管理水平。

　　经广东省人大常委会审议通过，今年1月1日起正式实施的《广东省流动人口服务管理条例》(以下简称《条例》)，使居住证制度在广东全省全面推行。据此，广东逐步将流动人口居住管理、公共服务、社会保障等功能都纳入到了这个制度中，使公安机关既能全面掌握流动人口的底数和动态，提升管理效能，又消除了“二元管理”的弊端，为流动人口提供更多更好的公共服务。

　　广东省公安厅党委委员、办公室主任何桂复说，以居住证为内容“一证通”制度贯彻了“服务至上”理念。广东为在粤流动人口提供职业技能培训、公共就业服务、传染病防治和儿童计划免疫保健服务等七大类公共服务。办理了居住证的流动人口还可以享有在居住地申领机动车驾驶证、办理机动车注册登记手续等四大类公共服务，对符合一定条件的流动人口给予“入户入学”。

　　“居住证，一证全省通用。流动人口在省内流动，不用像过去那样每到一地就办一张暂住证，只要办理居住地址变更就可以了。居住证采用高科技技术，在证件表面设计可以反复擦写的区域，变更居住地址和延长有效期都不需要换证。”据何桂复介绍，原来暂住证制度，流动人口办证率低，给服务和管理都带来困难。居住证制度受到流动人口的认可和欢迎，自愿办证、主动办证的积极性很高，有利于政府部门掌握情况，做到底数清、情况明。目前，广东省已经发放居住证近1300万张，年底前，全省流动人口持证率将达到90%。

　　记者采访时看到，每一张居住证的背面都记载着该人员的住址，这些住址有很大一部分是出租屋。实行居住证制度后，通过强化屋主、业主自我管理的意识，明确用工单位、物业公司、出租屋主、二手房东是出租屋和流动人口登记、申报的责任主体。

　　广东省目前有出租房屋600万间套。居住证制度与出租屋管理制度有机结合，由过去单纯强调流动人口登记申报义务转变为强化流动人口、出租屋主和用工单位三方主体的登记申报义务；由过去单纯的“以证管人”向“人、屋、业、证”四位共管的格局转变，实现了“三实”(实有人口、实有房屋、实有就业)同管。

　　不仅如此，实行居住证制度，还降低了管理成本。“以前，每200间(套)出租屋，就要配备一名管理员，随着出租屋增多，只有搞"人海战术"才能管住。现在实行居住证制度，建立数据库，依靠信息化管理，大大节省人力成本。”

　　通过采访，记者认为广东的居住证“一证通”制度通过“四个创新”，做到了“四个实现”：一是创新管理理念，实现以人为本、和谐共融；二是创新体制机制，实现政府统筹、综合治理；三是创新管理模式，实现“以屋管人”、“以业管人”；四是创新管理手段，实现信息化管理和动态管理。

　　何广平告诉记者：“不仅如此，我们还把信息采集工作覆盖到"旅业式"出租屋等重点场所、覆盖城中村等重点区域、覆盖社会组织等重点群体，建立健全流动人口基础数据更新维护和分级分类管控机制，通过全面推广应用信息采集系统和采集终端机，使信息数据的质量得到了不断提高。”

　　通过完善治安基础信息采集机制，广东公安机关对社会组织、重点场所和重点区域的管控水平得到了有效提升。从今年1月起，该省公安机关在全省组织开展了出租屋、中小旅馆、收购维修加工行业百日排查专项行动，通过信息比对抓获犯罪嫌疑人2535名。

　　记者在采访中了解到，广东公安机关还着力提升针对外国人的服务管理水平：首先是健全机制，形成管理合力。推动省委、省政府办公厅出台了《关于加强在粤“三非”外国人管理工作的意见》，建立了25个省直、央直单位参加的“三非”外国人管理工作联络员制度；其次是加大治理力度。通过住宿登记、常态化清查、举报奖励等措施，进一步加大在粤“三非”外国人的综合整治力度。在外管重点城市和亚运承办城市的重点派出所和旅业推广使用“境外人员证件通”，提高了信息采集能力。在全省出入境管理部门和口岸签证机关启用人像比对系统，及时发现并制止被列为不准入境的外国人变更身份资料后重新申请签证；另外，该省公安机关寓管理于服务之中，在外国人聚居较多的街道和社区建立了106个外国人管理服务站，在广州、深圳等10个重点城市推动外国人融入社区工作，引导共建和谐家园。

　　通过上述举措和创新，广东有效破解了流动人口管理这一难题，实现了严而不死，活而不乱的局面，使外来劳动力流动有序，劳动关系日益稳定、和谐，社会治安控防体系渐趋完善，出租屋治安状况逐年明显好转。

　　点评

　　流动人口的管理和服务工作之所以是难点问题，最根本的原因还在于长期以来形成的城乡社会经济二元结构下的一系列制度安排，从总体上将农民工与城市居民有区别地分离出来，使其成为一个特殊群体。如果这些根本性的制度不朝着有利于人口流动的方向改革，那么，流动人口还是改变不了游走于城乡之间的命运，不能成为真正的城镇人口，而中国城市化管理水平统计的背后也注定要漂浮着泡沫。

　　广东以“一证通”制度破解了流动人口管理难题。居住证与暂住证虽然只有一字之别，但却有着天壤之别，表现了广东改善流动人口服务管理的积极取向，进一步凸显了对外来人口落实社会管理、公共服务和权益保障的功能，同时，也是政府执政理念的一个巨大转变。