石油财政支撑全免费教育 吴起模式可持续性待考

　　石油财政支撑全免费教育 吴起模式可持续性待考

　　吴起免费教育个例

　　在石油财政支撑下，陕北吴起县实行幼儿园至高中全阶段全免费教育颇得民心，问题在于能否持续以及是否可复制

　　□ 本刊记者 兰方 | 文

　　因为实现了自幼儿园至高中全阶段的免费教育，曾经的贫困县、距离延安170公里的陕北吴起县一夜成名。

　　吴起县的免费教育实验始于三年前。根据《义务教育法》，国家对所有儿童实行九年制义务教育，即从小学到初中教育免费。吴起县则在1997年开始启动免费教育实验，对全县高中阶段的学生也实行免费教育。

　　至今年春天，免费范围进一步扩大，吴起县对公立幼儿园实行“一免三补”政策，免去学生课本费，并补贴生活费，同时向民办幼儿园提供运营费和教师补贴。等今年秋季入学时，还将全部免除幼儿园学生的学费。

　　至此，在吴起县，自幼儿园至高中的全免费教育可成为现实。而每年未升入高中的学生和毕业回来的待岗大学生，也由政府埋单进行职业技术培训。45岁以下的吴起人还可以参加“人人技能工程”，任意选择去全国范围内的职业技术学校学习，政府不仅包干学费，甚至乐于提供交通费。

　　长期以来，中国教育资源投入严重不足，上学难、上学贵已成普遍态势。吴起县的免费教育实验，点燃了人们对全民免费教育的新期待、新渴望。

　　本刊记者为此走访吴起县相关部门和学校，发现吴起县之所以能够实行免费教育，在于其地处陕北石油资源带。“石油财政”的支撑，使得政府能够强势推行高标准、高补贴教育实验，且在当地颇得民心。

　　不过，从全局层面来观察，这种尝试很大程度上为大量偶然因素所促发，其是否具有制度层面的可复制性，能否迅速推广，未来能否持续，目前尚难给出最终答案。

　　全方位补贴

　　外界对吴起县免费教育的质疑，多在于其支付能力。

　　吴起县实现12年免费教育的主要方式，就是政府向教育的供需双方提供高额补贴。在学杂费由财政直接支付的基础上，吴起县还陆续为学生的住宿、伙食等开支埋单。

　　先是在2007年，吴起县将义务教育“两免一补”（免杂费与课本费，补助寄宿生生活费）的覆盖范围扩至高中，并提出了“五免一补”，另外免除学生的住宿费、取暖费、信息费，并提供生活补贴。从2010年起，对于学前教育，每人免除50元的课本费。上述经费，由县财政按照物价部门核定的价格，按入学人数转移支付给学校。

　　和义务教育阶段的中小学生人数相比，吴起县幼儿园和高中阶段的生源人数并不多。至今年上半年，全县在校生小学阶段有10134人，初中阶段5500多人，一共15634人。而普通高中一共只有4100人， 职高有986人；幼儿园全县也只有5321名儿童。高中和幼儿园生源一共10407人。

　　因而，在义务教育“两免一补”的基础上，幼儿园和高中阶段学杂费的减免带来的财政负担并不是很大。

　　2007年以来，吴起县在教育上的投入总计8.5亿元，其中学杂费减免不占大头。即使算上省市两级为义务教育阶段“两免一补”投入的资金，整个“五免一补”投入总数在8634.6万元，加上幼儿园减免的35万课本费，所占比例不过10.1％。

　　此外，为实现职业教育免费，县财政从2007年起每年列支1000万元，目前已投入3000万元。

　　政府足额补贴下，吴起县学生按学区分配后，就可以免费注册入学。“我们的学生都是空着手来报名，什么都不用带！”吴起二中副校长李振斌说起免费教育，颇为自豪。如在高中阶段，在免费前，普通家庭每年的负担多达3500元左右。政府的补贴减轻了百姓负担，因而深得民心。

　　在地方官员的描述中，对于教育的投资，是“要多少给多少”。除了用于免除学杂等费用的政府直接支付部分，当地财政还给学校及老师设置了名目繁多的补贴，其目的据称是用以提高师资、改善硬件。

　　2007年起，吴起县投入5.2亿元，对所有校园进行改扩建，并实现硬件条件的均衡化。同时又投入1.4亿元，按照“部级标准”，在所有校园配备最为先进的教学设备、多媒体设施，并投入2980万元建设教育信息平台。

　　在吴起二中的校园里，电子白板已经取代了传统的黑板粉笔。黑板大小的电子触摸屏内，存有大量教学资源，老师可用电子笔书写或直接调取网络课件。这样的设施，即使在北京地区的大学校园也极为少见。

　　硬件投入之外，大量的补贴补向老师，通过提高教师待遇，提高教师积极性。

　　吴起县普通教师的月工资在3000元左右，此基础上，教育系统建立了复杂的绩效考评机制。骨干教师的评选一年一次，凡评上名优教师的，每个月工资加1500元；评上学科带头人的，每月工资加1000元。此外还有名目繁多的评选指标，60％的教师都能有所补贴。

　　为了吸引优秀师资，吴起县高级中学开出15万元年薪，外聘优秀老师，2007年至今已投入510万元。另一方面的投入则在培训方面。目前对校长、教师投入的培训费已有710万元。

　　石油财政

　　教育全阶段免费之所以能在吴起付诸实施，具有一定的偶然性。

　　今天的吴起县，早已不是人们印象中的贫困县。由于地处陕北资源带，近年来的资源开发，让这些县城迅速脱贫致富。雄厚的公共财政，以及相对稀少的人口，为地方公共事业的发展提供了有利条件。

　　如今，在这个看似普通的陕北县城，高档的电梯公寓正拔地而起，建设中的新政府大楼气势恢弘。洛河一侧，投资1.5亿元的吴起一中即将竣工，砖红色的建筑群设计洋溢着现代气息。旁边便是巨大的吴起体育场，灰褐色的顶穹格外显眼。

　　一夜暴富，是很多同吴起县命运相似的陕北县城给人的共同印象。1992年底，吴起县地方财政收入仅为402.2万元，当时头戴贫困县的帽子已有多年。然而，1994年，组建仅两年的吴起钻采公司一举出油1.6万吨，石油产业从此为吴起县带来滚滚财源，当年仅上缴的税金便达431万元。

　　2009年，吴起县地区生产总值达到81.87亿元，财政总收入27.59亿元，县级地方财政收入16.09亿元，人均财政收入轻松过万，一举成为“2009年度中国最具区域带动力中小城市百强县”和“2009年度中国中小城市科学发展百强县”。

　　如果说国库充盈，仅仅令吴起县具备了增加民生投入的实力，那么最终做出增加教育投入的决策，很大程度上带有此任县委书记冯振东个人的烙印。

　　2007年，原任延安宝塔区书记的冯振东调任吴起县任县委书记。冯工科出身，后习经济学，曾主管教育多年。他自称对教育事业有深厚感情。

　　面对外界“做政绩”的猜测，冯振东的解释则是：石油是有限的，教育才是实现经济可持续增长最根本的路径。

　　随着吴起县经济结构调整，城镇化加速，大量农村学生涌入城市，城镇教育资源紧张，“上学难”越发突出。吴起农民2009年人均纯收入不过4415元，且在农村地区，收入占前20％的人口的收入水平是后20％人口的7.7倍，贫富差距较大，相当大一部分贫困人口支付能力不足，高中、大学阶段的高学费相对高昂，“上学贵”亦是难题。

　　冯振东提出，要让“公共财政的阳光普照每一个老百姓”。而公共财政的投向有诸多选择。在缺乏公众充分参与表决的议政机制前，公共财政的分配往往与地方领导班子的价值取向直接相关。

　　冯振东的账本上，修一公里路大概与让全县的孩子免费寄宿就读开支一样，都在5000万元左右。“既然拿得出钱来修路，怎会拿不出钱来搞教育？”在冯的推动下，财政投入义无反顾地投向了免费教育。

　　是否可持续

　　2009年，在吴起县16亿元的地方财政收入中，有4亿元上缴市级财政。剩下的12亿元中，有6亿元用于机构运转和人员工资，4.5亿元投入基础建设。再剩下的1.5亿元则用于民生工程，其中的三分之一用于教育。因而，对于以石油暴富的吴起县来说，拿出年均5000万元用于常规教育投入并无压力。

　　总体估算，吴起县2009年在民生上的投入比例不到财政收入的10％，其中教育投入约占3.1％，以国际标准看来远不算高。

　　相关数据显示，中等收入国家在基本保障方面的平均财政支出，约占GDP总量的10.3％；而按国家财政总收入计算，发达国家在教育、社会保障、公共医疗卫生、住房支出等民生方面的支出普遍在60％-70％。

　　但这一投入，足以傲视许多收入相似的地区，甚至是一些大城市。仍将经济增长作为第一要务的地方官员，往往倾向于将公共财政进行地方投资或大兴基建。而教育投资回报周期长，对于大多急功近利的地方官员来说，不足以彰显其政绩，亦缺乏持续投入的动力。

　　不过，吴起县之所以能作出这样的投入，还依赖于地方政府的财政状况。

　　“现在好是好呀，可是石油早晚要采完呀，那时候这免费教育还搞得下去吗？”不少吴起市民对县城的未来都颇为悲观。

　　教育局副局长齐祥飞也不敢夸口：“未来的事怎么能预测呢？只知道现在，不知道将来。”

　　相较于普通百姓的悲观，县委书记冯振东却十分自信。他表示，根据他掌握的数据，吴起的石油还可以开发50年；而一代人培养成才并回馈社会，30年时间足矣。

　　冯振东不断强调，要改变当前这种“油主沉浮”的状态，只有通过教育来提升人的素质。他坚信人才对经济的带动作用，远远甚于资源的带动。“并不是一没有油我们就穷了，财政就没钱了。现在培养出来的人，会为吴起创造更多的财富。”

　　另一个疑问是：这一个只有13万人口、人均财政收入过万元的陕北县城的经验，可否在更大范围内复制？

　　事实上，吴起县人均财政收入水平在全国范围内已是名列前茅。而绝大多数中西部地区的人均财政收入仍在千元徘徊，达不到吴起的水平。那些人均财政水平得以与之匹敌的少数发达地区，则面临着更为复杂的投资决策环境。

　　不少专家指出，在当前地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类的指标严重不足，仅仅占到20％左右。考核体系不改变，地方官员的执政理念也不可能根本性转变。

　　冯振东认为，没有必要要求其他地区“复制”吴起县的模式。教育是否免费，免多少，怎么免，需要各个地区根据自己的经济状况来确定。然而，是不是要把教育发展放在首位，却是各级政府都应该正视的问题。

　　如何激活民间力量

　　在政府全面出资实行全民教育免费的同时，吴起的决策者还面临一个问题：如何对公立和民营教育一视同仁？

　　和整个中国义务教育现状一样，吴起县教育市场化程度十分低下。在吴起县，从小学到高中根本就没有民间资本进入。全县一共只有一所高中，两所初中，其他村办初中下学期全部撤并至县一中。县城有三所小学，此外还有13所乡办小学。这些为数不多的学校，全部都是公办背景。

　　实行教育全免费后，政府的强势主导，有可能会进一步挤压民营学校的生存空间。

　　以幼儿园为例，仅有的两所公立幼儿园享有大量政府补贴，家长趋之若鹜。新的三所公立幼儿园也已在规划建设之中。

　　而对于民办幼儿园，今年的新政策只是规定由财政提供两项补贴：民办幼儿园的老师通过一定考核拿到上岗证的，每月由政府提供200元的补贴；同时按照收生人数，按每人150元向机构提供运营补贴。此外，不分幼儿园办学性质，每个孩子每学期补贴250元生活费，直接补向机构。

　　当然，冯振东表示，从下一学期起，在补家长的同时，再向民办幼儿园提供200元到300元的补贴，均衡民办与公办运营成本。“实质上民办就等于公办了。”

　　不过，在民间资本并不活跃的情况下，如此有所区别的政府补贴，有可能进一步扩大公立和民营教育机构的实力差距。

　　对此，有学者提出，与其在补贴公立和私立幼儿园之间寻求平衡，不如采用发放“教育券”的办法：由政府有关部门根据生均成本，针对适龄儿童的家庭发放有价的教育券，家长可以自行选择幼儿园，将教育券交给所读幼儿园抵免部分费用；幼儿园则可将所收到的教育券向政府兑换相应的资金。

　　毕竟，由政府来包办教育不是最好的办法。冯振东也曾表示，他要反对的是利用行政力量，将优势资源人为集中。教育资源要均衡发展，吴起县的免费教育实验要想持续，都离不开民营教育的参与。

　　本刊实习记者陈露文对此文亦有贡献