美国金融监管改革法案：一只生下来就没牙老虎

　　美国金融改革法案：一只生下来就没牙的老虎

　　中国人民大学国际政治经济学副教授|翟东升

　　自2009年6月17日奥巴马政府公布全面金融监管改革法案以来，先后经过众、参两院持续了一年多的反复辩论和表决，奥巴马和民主党迎来了他们期盼已久的立法胜利。今年7月15日，美国参议院通过该法案。按照他们的说法，法案的出台将为构建一个更坚实、更安全的金融体系铺平道路，美国人将不必再为华尔街的错误埋单。

　　单从所涉内容的广泛性来看，它无愧是上世纪30年代以来力度最大的金融改革法案。按照其最终版本，美国将成立金融稳定监管委员会以负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险；对有“系统性重要性”的金融机构，法案提出了更高的资本充足率、杠杆限制和风险集中度要求；在美联储下新设消费者金融保护局，并对金融企业高管薪酬机制进行监督；美联储自身也将受到更严格的监督，国会下属的问责局将对美联储的一些政策操作实施审计……全法案有2300多页，声势浩大，面面俱到。

　　但在笔者看来，这是一只一生下来就被拔了牙的老虎：看着凶，吼声大，但对华尔街利益的影响，对美国金融体系的实质改造程度，将会同人们最初的预期相去甚远。

　　只是看着凶？

　　从法案的具体内容来看，最终定型的法案相比奥巴马政府的最初构想，严厉程度已明显弱化。

　　首先，法案最终版本规定，银行须将农产品掉期（掉期交易，是指交易双方约定在未来某一时期相互交换某种资产的交易形式）、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。但商业银行持有的利率合约和外汇合约占到银行各类衍生品交易总量的九成以上，因此，法案剥离的只是银行一小部分衍生品业务，不会造成根本影响。

　　其次，为了换取共和党参议员斯科特·布朗的支持，法案在最后关头取消了有关对资产超过500亿美元的银行和100亿美元的对冲基金征收特别税的条款，并削弱了法案对资产管理公司和共同基金的影响。在限制银行自营交易方面，前美联储主席、现任白宫经济顾问沃克尔最初提议，禁止接受联邦存款保险的银行投资于对冲基金和私募股权基金。而最终的妥协结果是，可以投资但资金规模不得高于自身一级资本的3%。

　　再次，法案对金融危机的政策根源避而不谈。金融危机的产生有着深刻的宏观经济政策根源：历届美国政府出于政治原因支持房地美和房利美开展大规模的住房抵押贷款业务并将其证券化，而美联储在互联网泡沫破裂后长时间维持低利率政策，用房地产泡沫来缓冲甚至取代互联网泡沫，这是此次金融危机的根源所在，但金融改革法案对此却并未着力。

　　最后，法案虽然已经出台，但是对法案的解释和应用细则仍将有待财政部和其他监管部门去进一步落实，比如说，到底如何判定哪些金融企业具有法案所说的“系统性重要性”。英国人常说“魔鬼在细节中”，不难想象，未来数年间，围绕这部法案各类适用细节的争论和博弈，将为华尔街的律师和说客们创造大量高价值的就业机会。

　　就在奥巴马签署法案的前夜，穆迪、标普和惠誉三大评级机构纷纷向其客户发信说：“请不要在发行债券时引用我们的评级，因为新法案要求评级机构为其评级质量负责”。此举立即导致美国债券市场出现暂时的混乱和停滞，因为许多债券的发行必须要在正式文件中包含评级信息。这与其说是评级机构们面对新的法律义务和风险保持审慎，不如说是在利用自己的市场地位向监管体系施压。在2017年之前，即法案所设立的过渡期内，类似的这种博弈将在美国金融市场的各个角落中反复上演。

　　正因为以上因素，美国的经济学界对于该法的实际效用持怀疑态度。《华尔街日报》对43名经济学家进行调查后发现，仅有6%的受访经济学家认为法案将产生重大影响，58%的受访经济学家认为，法案只会略微降低另一场危机发生的可能性。

　　法案的基因有缺陷

　　如果说上述问题都是金融改革法案的约束力被弱化的具体结果和表现，那么美国国内和国际政治因素则可以看作是这种弱化过程的根源所在。那些直接推动立法进程的政治家们，包括民主党议员和奥巴马政府高层，他们眼睛盯着的是两件事：一是2010年11月的国会中期选举，二是在新巴塞尔协议谈判和G20（20国集团）等国际平台上大国间围绕全球金融治理的争论和博弈。

　　正如英国《金融时报》的评论文章所说，民主党人试图在11月的中期选举前，营造一种政治语境，将自己塑造成消费者的保护神，而把共和党人描述为受华尔街势力雇佣的政治骗子。“人们普遍认为这个法案最大的创新，在于将成立一个清算机构（以应对未来的金融企业破产问题）……但是奥巴马和美国国会中的民主党人们一直高调庆祝的，却是按照法案将成立的一家消费者金融保护局。”

　　这种宣传策略所反映的，是民主党及奥巴马在面对即将到来的中期选举时的政治压力与日俱增。奥巴马上台以来带领着美国社会逐步靠向欧洲式的社会市场经济模式：继去年的大规模经济救济方案之后，又相继推动国会通过医保法案和金融改革法案，此三项政策成果的共同特点是扩大政府对市场的调控、监管和干涉。

　　但是美国毕竟是市场原教旨主义的大本营，民众对于“大政府”的厌恶和担忧根深蒂固。美国主流舆论认为，在失业率高居不下的背景下，民主党控制的国会不去推动就业，而把重心放在了医保和金融监管这些限制美国竞争力的问题上，这与美国民众的现实迫切需求相脱节。

　　据外媒报道，近期，民主党的民意支持率仅为41%，低于共和党的45%，而民众对国会工作的总体满意率仅为21%，高达61%的受调查者认为美国走上了错误的方向。面对这样的民意格局，再加上华尔街游说势力巨额政治捐款所带来的压力，奥巴马和民主党也不敢在金融改革法案中走得太远，在后续的移民、能源和教育改革议程中也将很可能向中间立场回归。

　　在国际层面上，金融改革法案的基本目的，是在尽可能少地影响美国金融业国际竞争力的前提下，恢复全球市场对美国金融体系的基本信心。全球金融危机自美国肇始，但是其代价却主要由欧亚大陆上的各类经济体分担，这一事实既暴露出华尔街模式中存在的漏洞与资源配置低效，也暴露出全球“金融——经贸”体系中的失衡、不公与缺陷。

　　于是过去三年间，全世界的政治界与知识界开始质疑“华盛顿共识”，质疑美元的主导地位，并进而对美国主导世界金融秩序的合法性也提出质疑。为了应对这种普遍的质疑，美国政府必须在制度和法律层面有所回应，但是归根结底还是要维护华尔街在全球经济循环中的特权地位。

　　正因为如此，尽管这个法律的最终杀伤力大打折扣，具体效果也甚为可疑，以美国财政部长盖特纳为首的政府官员们就已经迫不及待地站出来表态：新法符合20国集团在全球金融改革问题上的原则共识，并将为美国政府参与新巴塞尔协议中资本充足率的谈判提供有力的筹码。

　　一言以蔽之，美国金融改革法案这只老虎生下来就没有长牙，这是它的基因缺陷所决定了的。

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