国土资源部：安徽山东省农村土地整治情况报告

　　关于赴安徽、山东省考察农村土地整治情况的报告（摘要）

　　今年5月17日至23日，全国人大常委会副委员长、民建中央主席陈昌智，全国政协副主席、民进中央常务副主席罗富和率领国家特邀国土资源监察专员考察团，赴安徽、山东两省考察农村土地整治工作。考察团围绕农村土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩、城乡统筹发展等问题，深入田间地头，走村入户，实地考察，听取意见，了解农民群众生产生活情况。考察团形成的考察报告，对农村土地整治工作提出了一些意见和建议。现将考察团《关于赴安徽、山东省考察农村土地整治情况的报告》摘要刊出，供学习、参考。5月17日～23日，全国人大常委会副委员长、民建中央主席陈昌智和全国政协副主席、民进中央常务副主席罗富和率国家特邀国土资源监察专员考察团赴安徽、山东两省考察农村土地整治工作。全国政协副秘书长、农工党中央副主席刘晓峰，民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九 三学社等民主党派的7位国家特邀国土资源监察专员参加考察。

　　考察期间，考察团听取了安徽省及合肥、淮北市政府，山东省及济宁、泰安、济南市政府的汇报，实地考察了肥东、全椒、定远、汶上、兖州、肥城、章丘等7县（市）的9个农村土地整治项目，以及淮北市、兖州市的2个采煤塌陷区土地综合治理现场，走村入户听取了农民群众反映。

　　一、主要做法及成效

　　近年来，安徽、山东两省各级党委和政府从实际出发，以农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策为平台，紧紧围绕耕地如何保、村庄如何建、钱从哪里来、权益如何维护等主要问题，大力开展农村土地整治工作，成效明显，各方满意。

　　(一)领导重视，农民自愿，同心开展农村土地整治活动。安徽省委、省政府高度重视农村土地整治工作，省委书记亲自抓，省委中心组专题研讨，政府专门召开现场会，共同部署、推进整治工作。山东省委、省政府出台了推进农村土地整治工作文件，同时在部署加快城乡一体化进程、推进农村住房建设和危房改造工作中，突出强调以土地整治为抓手，促进新农村建设和统筹城乡发展。考察团所到的市县都成立了领导机构，形成了党委、政府负责同志主抓、国土资源部门牵头、相关部门参与配合的工作格局。

　　两省开展土地整治工作普遍实行了农民“三做主”，即是否参与、怎样参与、土地如何使用让农民自己做主。在土地整治中，安徽省一些市县通过村民代表大会成立理事会和监督组，行使管理权和监督权。山东省济宁市对是否申请实施土地整治项目由村“两委”提方案，村民大会决定；对项目选址、补偿安置、新村模式、新居分配方案等事项全部公示、组织听证。考察团在安徽肥东、山东肥城看到了因个别农民不愿拆迁而留住的旧宅，体现了尊重民意。

　　(二)统筹多项规划，投入多元资金，协调推进整治工作。两省都编制了省、市、县三级农村土地整治规划。基层政府在实施规划中，都结合当地农业生产、城乡建设、产业发展、文化教育、生态建设等规划，因地制宜地编制了土地整治项目区规划，统筹安排农村生产、生活、居住建设、生态用地布局。

　　为从实际需要出发，控制规模、突出重点，防止不切实际的大拆大建， 山东省济宁市明确规定“五个先搞、四个不搞”，先搞城郊村、镇郊村、中心村、园区村、压煤搬迁村，不搞农民不乐意、收入水平低、山区库区、风貌独特的村。

　　整治资金主要通过“几个一块”解决：政府投入一块（主要是土地整治专项资金），部门涉农资金整合一块，土地节余指标收益返还一块，不足部分农民自筹一块。安徽肥东县长王土地整治整村推进项目，总投资1．4亿元，其中土地整治专项资金和收益返还投入1．02亿元，整合部门资金0．12亿元，农民自筹0．26亿元。从实地了解，安徽肥东、山东济宁等地，农户一般要自筹2万元左右，占新房建设资金的三分之一左右。当地人均年收入5000元~6000元，自筹这些钱农民总体上还是能够承受的。

　　（三）整村推进、统筹城乡用地，充分发挥整治综合作用。两省以农村土地整治为平台，运用农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩政策，对田、水、路、林、村进行综合治理。一是整理农田，同时把闲散宅基地和集体建设用地复垦为耕地，增加耕地数量，提高耕地质量。二是对农民旧房改造、新居建设、基础设施和公共服务配套设施一起规划、一起更新，节约农村建设用地，建设现代新村。三是统筹用地。先把农村闲散宅基地、建设用地复垦为耕地，调剂为建设用地的指标，优先留在农村使用，节余的指标调剂到城镇使用，获得的土地增值收益返还农村。安徽省规定，在留足农村宅基地、基础设施和公共服务配套设施用地后，再留下 30％以上的指标用于农村非农产业发展用地。山东济宁市政府规定，城镇使用1亩农村建设用地指标，要给农村10万元以上的补偿。

　　主要成效表现在以下几个方面：

　　（一）农地整治成效明显，增加了耕地，做到了集中连片、田块平整、渠网配套、道路畅通、绿化整齐，建成了集高效农业、节水农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造了条件。山东章丘辛寨项目区，将 9100亩耕地重划为100亩一方，配套建设了沟、渠等13项设施，采取变明渠为暗管、取消田间小路等措施，节约耕地 700亩；采用节水灌溉技术，每亩每次浇地可节水20立方米，粮食亩产由1800斤提高到2400斤，亩均增收400多元。据了解，1999年至2009年十年间，全国整治农用地2亿多亩，新增耕地率5%~8％，农田产能提高10%~20％，生产成本降低5%~15％；村庄用地整治新增耕地率在13％左右。

　　（二）农村宅基地和零星建设用地通过迁点、并居等方式，改变往日“松、散、乱”现象，有线电视、宽带网、自来水、燃气、通信等基础设施相应配套，教育、文化、卫生、体育等公共服务逐步跟上，村容村貌焕然一新，农民的生活条件明显改观，加快了新农村建设步伐。山东省按照省委、省政府住房建设和危房改造的总体部署，推行农村社区建设，农民集中居住，推动了城市基础设施向农村延伸，城市社会事业向农村覆盖。肥城市5个土地增减挂钩项目区涉及24个村，总投资1．24亿元，采取迁村并点、撤村并居等方式，建成了新农村社区。安徽淮北市通过土地复垦，把采煤塌陷区安置点建设与城镇建设、新农村建设、工矿建设结合起来，形成了城郊社区、依镇建村、中心集聚等搬迁类型，走出了一条采煤塌陷区村庄整体搬迁、和谐安置的路子。

　　（三）农村土地整治采取“复垦耕地，节约用地、指标调剂、收益返还”方式，使城乡用地结构得到了优化，农民得到了实惠，城镇有了发展空间，形成了城乡良性互动，推动了统筹城乡、经济社会一体化发展。安徽南陵县大浦试验区原有建设用地2650亩，整治后缩减为1860亩，节余的建设用地指标用于城镇后，农民由此获得旧房屋拆迁补偿、宅基地补偿和搬迁奖励，农户平均再拿1万元左右就可入住新居，改善了农民的居住条件和环境。山东汶上杨店乡把9000多亩节约的建设用地全部复垦为耕地，调剂出3000多亩建设用地指标作为非农产业发展用地，规划为二三产业项目园区， 目前已有12个项目入驻，发展了农村经济，增加了农民收入。

　　二、基本看法

　　通过对两省考察，我们感到，我国正处在形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期，农村土地整治贯彻了党中央、国务院有关决策部署，对保护资源、保障发展，保护农民权益，促进城镇化、新农村建设和统筹城乡发展作用明显，应予支持。

　　（一）坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚守18亿亩耕地红线，是党中央、国务院对土地管理工作提出的根本要求，落实这一要求，农村土地整治是一个重要抓手。

　　十几亿人口的吃饭问题，始终是我国头等重要的大事，保障国家粮食安全，最基本的前提就是保有相当数量和质量的耕地。我国一方面是人多地少问题突出，耕地资源十分稀缺；另一方面是工业化、城镇化的快速发展，建设用地需求大、扩张快，耕地保护面临“双挤”局面，土地管理面临保发展、保耕地的双重压力。目前每年全国国家重点建设项目用地和地方申请用地总量有1000多万亩，但国家从保护18亿亩耕地出发，只安排了600万亩左右。安徽省预测到2020年，全省需求为400万亩，国家下达指标约为260万亩，缺口为140万亩。

　　与此同时，我国农村地区土地利用粗放低效，农村居民点用地高达2．48亿亩，占全国建设用地的51％，“散、乱、空”现象比较普遍，节约用地潜力很大。山东省农村建设用地面积2304万亩，其中农村居民点用地1815万亩，占79％。全省人均居民点用地238平方米，远超出村镇规划标准确定的 150平方米的限制。

　　从两省实践看，农村土地整治既是一些地方增加耕地、坚守红线的主要途径，同时也是集约节约用地、优化城乡用地结构的主要途径。面对土地资源国情，落实耕地保护国策，推进农村土地整治不失为一个现实的选择。

　　（二）建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村是中央的决策部署，落实这一决策部署，农村土地整治是一个很好平台。

　　改变农村面貌、促进农业增效和农民增收问题一直是我国经济社会发展中的重大问题。从中央惠农政策措施看，近年来中央和地方集中投入了大量惠农资金支持农村建设，各地、各部门也积极采取措施贯彻落实中央部署，农村基础设施、公共服务在加快推进；农民改善生产生活条件的愿望非常迫切，能力也在不断增强，一些有资金实力的地方特别是村镇和农户也在修路、建房；同时，对位于农村地区的工矿塌陷、废弃土地也开展了综合整治，资源得到了再度利用，环境得到了有效治理。但当前新农村建设一定程度上还存在“三缺”，一是缺规划引导，农田细碎、村庄零乱、村容不整的现象没有根本改观；二是缺资金统筹，多头下达的惠农资金没有发挥综合效益，叠加效应大打折扣；三是缺组织保障，建设新农村的合力差、效果不明显。

　　从调研情况看，两省着力于政府主导、统筹规划、整合资金，实施农地整理和新村建设，引导耕地向适度规模经营集中，农民居住向中心村镇集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、拉动内需、增加就业的目标，促进了新农村建设和县域经济的发展，效果明显，深得农民欢迎。

　　（三）统筹城乡发展的主要内容是统筹城乡建设、产业发展、管理制度和收入分配，这是中央的战略决策，也是科学发展的核心和重点，为促进统筹城乡发展，农村土地整治走出了一条新路子。

　　农村土地整治不仅促进了土地资源的内涵挖潜，不单是推动了乡村面貌的迅速改观，从深层次看，它能够在一个区域内通过土地资源、资产、资本的有效流动，为“以城带乡、以工促农”、“促进城镇化”开辟道路，意义深远。一方面，城乡增减挂钩使农村低效、闲置土地变为高效可用资源，通过城乡用地的级差收益，将资源转化为城市反哺农村的资本，改善了农民生活，刺激了农村的投资和消费，加快了现代农业和新农村建设步伐；另一方面，指标调剂到城镇使用，解决了城镇建设用地不足的问题，加快了城镇化进程，促进了二、三产业的发展，为农民就近就业、增加收入创造了条件。两省的实践证明，农村土地整治帮助各地解决了耕地保护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地”，农民增收“缺渠道”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡“缺抓手”等一系列问题，形成了城乡联动、互促并进的有效机制，受到了地方政府、用地单位和广大群众的欢迎和支持。

　　农村土地整治力求既保耕地又保发展，方向是正确的，路径选择也比较现实，但这项工作涉及面广，政策性强，资金需求量大，在推进过程中还存在一些不容忽视的问题，需要引起重视，加以解决。

　　一是对农民意愿重视不够，村庄建设考虑不周。个别项目的新增耕地由基层政府主导实行集中流转，有的农民不赞成，担心由于企业经营不善拿不到租金。一些有土地增减挂钩项目的县（市、区）自行制定拆迁补偿标准，地区差异较大；个别拆迁补偿标准偏低的地方，导致了少数生活贫困的农民建新居负担较重。有的地方在确定村庄拆旧、建新和集居规模时，对耕作半径、畜禽养殖、居住成本等实际情况考虑不够充分，对农民集居后生活污水和垃圾处理等环境配套设施的建设重视不够，没有很好地实现有利生产、方便生活、改善环境的初衷。

　　二是部门联动协调不够，资金整合力度不足。农村土地整治功效已从补充耕地、节约用地，逐步拓展到促进新农村建设和统筹城乡发展，农村土地整治工作的组织已经从国土资源部门一家的工作上升到政府层面。调研中发现，有的地方在推进工作中，虽有部门联动要求，但协调配合还不够；虽有整合资金的要求，但受体制机制的制约，整合的资金范围和数量有限，农村土地整治的投入，尤其是对居民点配套设施建设的投入不足。需要政府统领，加大部门联动和资金整合力度，确保工作顺利开展。

　　三是统一市场尚未建立，收益分配不够规范。开展农村土地整治虽有10多年的历史，但将土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩结合起来开展才是最近两三年的事情，特别是城乡建设用地增减挂钩仍处于试点阶段，建设用地节余指标有偿使用尚处在摸索之中，收益分配的方式和不同利益主体之间比例的确定在不同地区之间差异较大，这都需要在探索建立城乡统一的土地市场的过程中，完善制度，健全机制，规范运行，有序推进。

　　四是社区管理制度缺位，探索创新任务艰巨。新建的农村社区，使农民由分散居住转向集中居住。居住方式的改变将导致生产方式、生活方式、交往方式的改变，“农民变居民”还有大量工作需要谋划。集体经济组织分布格局、利益格局和管理模式的改变，对稳定农村经济社会结构、加强社区组织建设、社区基本公共服务及垃圾处理等环境配套设施与城镇接轨等方面提出了新的挑战，但目前对这方面的研究还不够全面深入，制度建设没能相应跟上，存在管理缺位现象，亟待在探索创新中不断健全和完善。

　　三、几点建议

　　（一）要把推进农村土地整治作为统筹城乡发展、实施新农村建设和加快城镇化进程的重要举措，列入“十二五”规划。

　　党的十七届三中全会决定和2009年、2010年两个中央1号文件明确提出开展农村土地整治。从国家层面看，农村土地整治既是推进新农村建设和统筹城乡发展战略部署的重要内容，又是当前推进农村改革与发展的客观要求和重要任务。建议将农村土地整治作为坚守18亿亩耕地红线、保障国家粮食安全、促进新农村建设和统筹城乡发展的重要战略举措，列入国民经济和社会发展“十二五”规划，统一组织部署，有序推进实施。

　　（二）要把促进农村持久发展，让农民得到更多实惠，作为开展农村土地整治工作的立足点和出发点。

　　坚持以人为本，尊重农民意愿，在开展农村土地整治工作的过程中，赋予农民更加充分的知情权、选择权和话语权。坚持农地农用、农地农民用，创造农业规模经营和促进现代农业发展的基础条件，保持农村可持续发展的活力和能力。在土地流转过程中，建立公平合理的价格形成机制，探索持久收益和合理分配的办法，调剂建设用地指标所获取的收益要全额返还农村，实实在在地维护农民的财产权益，为农民收入的增长和发展能力的提升，提供现实可能和长远保障。

　　（三）要把政府主导、统筹规划、整合资金、共同推进、注重实效作为开展农村土地整治的工作机制。

　　农村土地整治工作涉及面广、资金需求量大、建设周期长、利益协调难度大，需要在县（市、区）政府的主导下，坚持规划统筹、计划管控，因地制宜、量力而行，反对急功近利，杜绝强拆强建，合理配置资源，有效整合资金，协调各方利益，形成多方合力，坚持公开透明，加强全程监管，共同推进农村土地整治规范有效地开展，落实保护资源、保障发展的共同责任。

　　（四）要健全农村基础设施、公共服务设施和环境改善配套设施，保持农村风貌，加强农村社区建设与管理。

　　开展农村土地整治，要加大农田整治力度，提高优质高产农田的比重，又要留足农村非农产业发展空间，为农民提供就近就业的机会，扩大农民增收的途径；要注重健全农村基础设施、公共服务设施和环境改善配套设施的建设，提高农村居民的生活品质；要注重保持农村风貌和当地特色，长期保护农村的人文和自然景观；要注重农业生产、农民生活、农村生态条件的改善，建立健全农村社区管理制度，加强管理，促进农村文明程度的提高。