成都试点城乡公共服务均等化 真正把农民当人看

　　20万元的杠杆：城乡公共服务均等化成都样本

　　李秀中

　　“如果说农村产权制度改革是‘还权于民’，那么，农村公共服务和社会管理改革则是真正把农民当人看了。”成都市双流县羊坪村党支部书记刘兴成这样评价道。作为成都市首批试点，羊坪村从去年开始每年从市县财政获得20万元拨款，用于村级公共服务和社会管理建设。

　　城里人很难真切感受到这项改革对羊坪村的重要性，当行走在有路灯的水泥路面，穿过有专门人员维护的绿化带时，他们并没意识到政府并未在农村提供他们可能认为理所当然的这些东西。

　　“长期以来，公共财力以城为主，政府只向城市提供公共产品。”成都市社科院副院长陈家泽说。

　　2008年11月，成都下发“37号文”——《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》，要求向农村提供各种服务，力图在公共产品供给方面打破城乡分割，促使城市公共服务向农村延伸，直至城乡公共服务基本达到均等化。

　　目前在羊坪村等地试行的农村公共服务和社会管理改革，将逐渐扩大到成都市2800多个村庄。不过，这个全国首创的试验尚处开端，并面临着诸多难题。然而，这些难题的解决也将为通向城乡公共服务均等化寻找到现实路径。

　　20万元的“反哺”

　　“以前出门都是泥巴路，也没有像样的公共厕所。”刘兴成说，“农民也是人啊，城里人可以享受那些公共服务，为什么农村不能拥有呢？”

　　诚如斯言。人们常常可以看到城市里大量的道路、管网改造，绿化翻新，还不断完善教育、卫生、就业资源配置，而农村苦于没有财政经费，基础设施建设严重滞后，更别奢谈教育卫生资源的供给。

　　“在农村是以乡为主配置公共产品。”陈家泽说。但是，大多数乡镇都是经济不发达地区，作为最基层一级财政，乡镇只能依赖上级转移支付，维持办公开支和供养财政人口，连乡镇街道治理尚力所不及，更难以涉及到农村公共服务以及农村基础设施投入。

　　37号文规定，以村（社区）为重点，以构建城乡统一的公共服务制度为关键，提高农村基层公共服务和社会管理水平，推进城乡基本公共服务均等化，促进农村社会全面进步，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。

　　成都市要求，以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设。从2009年开始，成都市、县两级财政开始安排每个村（社区）不低于20万元的专项资金。

　　“这笔资金直接拨到村级账户，不经过区县、乡镇下拨，避免中途截留。”陈家泽说。其实，作为试点地区之一，羊坪村总共获得市、县、镇35万元。“如果没有这项资金，道路不会硬化，小区不会绿化，也不会有专门保洁人员。”刘兴成表示。

　　从去年开始试点，羊坪村建立起了“五站一室两店”，即便民服务站、卫生计生服务站、培训就业活动站、公共资源管理维护站、农业生产服务站、警务室、农村生活放心店和农资放心店，逐渐形成与城市相似，但又结合农村实际的公共产品服务体系。

　　而羊坪村今年的项目实施则更为具体地针对实际问题。在村公告栏里张贴的《羊坪村2010年公共服务项目实施方案的决议》包括：“石埂小区天然气增压后道路恢复建设”，“在中心村聚集点修建厕所”，“在中心村马家院子背后集体空地修建老年活动中心”，等等。

　　“农村主体”的参与式预算

　　怎么使用这笔资金？这是一个很重大的问题。

　　由于农村缺乏提供公共服务和社会管理的专门人员，甚至农民也无公共服务产品的需求意识，不知道自己需要什么。“曾经一些试点地区出现过直接把这20万元分到每个农户手里的主张。”陈家泽说。

　　而刘兴成也表示：“以前没钱的时候盼有钱，现在有了钱觉得更麻烦。这笔钱咋花，怎么管？真正把事情办在老百姓的心坎上，让群众放心、满意，把我们的脑壳皮都抠烂了。”

　　为此，羊坪村开始对农民进行新市民培训，形成市民意识。并按照民主决策、民主管理、民主监督、民主公开的原则，制定出公共服务和社会管理项目“事前征询，事中监督，事后评议”的工作流程。

　　同时，羊坪村制定了《彭镇羊坪村级公共服务和社会管理群众民主管理办法》、《彭镇羊坪村环境治理管理办法》、《彭镇羊坪村级公共服务和社会管理资金管理使用办法》、《彭镇羊坪村农业综合服务项目管理考核办法》。

　　“我们的具体流程是：首先向每个农户发放意见征求表，形成每户的意见‘今年应该干什么’，然后再交由小组讨论，这样按照小组初审—议事会审议—村民代表大会审定—公示无异议的程序执行。项目结束之后再评议考核。”羊坪村主任蒋兴留介绍说。

　　“这叫叠代取优。”陈家泽说，“需求是多样性的，这是一个集成过程，集成农民主体意愿，成本更低。”

　　事实上，不同村组、社区的意见并不统一，而且每户也有不同意见，蒋兴留介绍说：“比如，老书记罗国良喜欢下象棋，希望能搞个老年活动中心，而他的爱人喜欢跳舞，又想搞个文化活动广场。但是最终由大家讨论形成决议。当然，这其中会剔除超过财力范围内的大项目。”

　　2010年11项实施项目方案就是在全村1441户提供的意见中层层筛选出来的。而这种做法正契合了目前在一些地区试点推行的“参与式财政预算改革”。不仅如此，羊坪村还创新管理方式，进行市场化运作，引用“政府购买服务”的做法，节余资金。

　　2009年，羊坪村商定把社区一些不好做、管不好、做不了的公共服务和社会管理项目交给其他社会经济组织来办。先从已经确定的21个服务项目中筛选了9个适合服务外包的建议项目，再召开全体居民代表大会讨论，形成《公共服务和社会管理竞标项目实施方案》。

　　招标经过多轮举牌竞争，刘远洪以17.8万元竞得了公共环境卫生、绿化管理、沟渠管护、路灯维护4个“打捆”服务项目，彭镇畜牧兽医协会以1.56万元竞得畜牧防疫服务项目，魏永清等人以3.86万元竞得了警务室和卫生计生服务站改造维修服务项目。

　　任重道远

　　不过，羊坪村的改革试点未必具有普适性。

　　目前，羊坪村除了100多户散居农户之外，其他的村组在新农村建设和土地综合整治过后逐渐形成聚居的社区，这就便于提供公共服务产品，这也是羊坪村被选为改革试点的原因之一。

　　实际上，在广大农村腹地还没法提供公共服务产品。由于经济发展水平低，而且大多散居，公共服务产品成本极大，比如水、电、气就不可能通向散居的每家每户。“比如一家在半山腰上，不可能单独将水、电、气引过去。因此要求加快推进集中居住。”陈家泽说。

　　公共服务和社会管理改革是成都统筹城乡发展综合配套改革试验的“四大基础性工程”之一。“四大工程”包括农村基层民主政治建设、农村产权制度改革、农村土地综合整治、村级公共服务及社会管理改革。

　　“这是系统工程，单兵独进的改革收益很小。农村产权制度改革解决要素流动问题，土地综合整治解决成本支付问题，而公共服务和社会管理改革则是解决发展共享问题，基层民主是解决改革进程治理结构问题。”陈家泽说。

　　这四个工程环环相扣：农村产改明晰了产权边界，在农村形成市场化激励机制，为土地综合整治提供体制机制保证；而土地整合整治形成集中居住，并为其提供资金来源，也为大规模土地集中经营创造了条件；而公共服务和社会管理改革则让城乡共享改革成果，真正实现城乡一体化。

　　因此，公共服务改革还有赖于其他工程的大力推进。20万元只是一个开端，要真正做到城乡一体化还需要更大的改革推进。而且目前这20万元的投入还只能解决一些细微问题，远未涉及到教育、医疗资源的均等化，城乡公共服务均等化还有很长的路要走。

　　另一个疑问是这20万元是否在未来能够持续支付。在全市范围内推行后，每年的财政支出将是一个不小的数字。

　　按照成都市的文件，不低于20万元的专项资金，近郊区（县）按照市、县两级财政5∶5的比例，远郊县（市）按照市、县两级财政7∶3的比例分级负担。区县政府财政压力很大，尤其是远郊区县。以崇州市为例，237个村，全市要支付1400万元。而且村级办公经费有至少30%的增加，边远贫困乡镇的行政经费都增加很多。

　　另外，公共服务延伸到村（社区）之后，必须配置更多硬件设施。比如，全市近300个点中至少有200个点的服务平台是欠缺的，一个点至少3万~5万元硬件投入。

　　陈家泽坦言这项改革面临的难题：“可支配的财力可持续的状态，这和城市化、工业化进程，包括要素配置资源有密切联系；其次，地方政府必须要有服务性，转变政府职能，没有这个根本立意是无法实现的；这项改革的需求是怎么产生的，必须是自下而上。委托代理关系、治理结构的改革，有赖于改革的配套。”

　　当然，他强调，重要的是，成都这项改革已经引出政府城乡管理理念的改变，如果改革成功，那么就可以找到一条以城带乡的路径。　　

　　成都城乡基本公共服务均等化目标　

　　到2012年，城乡统一的公共服务制度建设取得重大进展，农村公共服务和社会管理体系进一步完善，村级公共服务和社会管理水平明显提高，城乡基本公共服务差距显著缩小。村级公共服务和社会管理水平达到“四个有”：有一套适应农民生产生活居住方式转变要求、城乡统筹的基本公共服务和社会管理标准体系；有一个保障有力、满足运转需要的公共财政投入保障机制；有一个民主评议、民主决策、民主监督公共服务的管理机制；有一支协同配合、管理有序、服务有力的村级公共服务和社会管理队伍。

　　到2020年，建立城乡统一的公共服务制度，基本实现城乡基本公共服务均等化。　　

　　开辟城乡均等的历史小径

　　20万元放置于城市，也许并不能起到多大的作用，而对于一个乡村来说，却可以解决不少问题。但是，在传统思维和观念下，政府是否愿意每年支付给每个村庄20万元？

　　城乡二元分割始于计划经济体制，但是，改革开放已历经30年，改革已经向深水区推进，继续二元分割显然不合时宜。因此，如何使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果就是一个亟待解决的问题。

　　成都市社科院副院长陈家泽就向记者诟病城乡差距的代级传递。由于教育卫生等公共服务资源的“先天”差异，导致城乡二代居民之间从起点就开始不公平，这一差距及其造成的后果远比收入差距更为惊人。

　　因此，如何缩小城乡差距，不能简单地看统计意义上的收入数字。成都向每个村庄下拨村级公共服务和社会管理专项资金，目的就是要从根本上改变这一状况，做到起点公平，实现“人人生而平等”。

　　成都市对此显得雄心勃勃：到2012年，城乡统一的公共服务制度建设取得重大进展，农村公共服务和社会管理体系进一步完善，村级公共服务和社会管理水平明显提高，城乡基本公共服务差距显著缩小；到2020年，建立城乡统一的公共服务制度，基本实现城乡基本公共服务均等化。

　　然而，打破城乡二元分割的藩篱，实现城乡公共服务均等化绝不是一条坦途，更非朝发夕至的事情，而是要在荆棘丛生中开辟出一条小道。这条小道的目标虽然很明确，但是却要不断披荆斩棘，艰难前行。

　　这涉及到体制机制的问题，也涉及到财力物力的问题，还跟农村发展实际相关。要使城乡居民共享发展成果，障碍很多，压力很大。但是，完全可以从思维观念着眼，树立起城乡一体的执政理念，并一步一步深化；可以从小处细微着眼，一步一步夯实，只有这样，“走的人多了就自然有路了”。

　　事实上，羊坪村党支部书记刘兴成用“真正把农民当人看”的表述来评价，就足可见成都开启的这项村级公共服务和社会管理改革背后所蕴含的深层次背景。统筹城乡发展，实现城乡一体化绝不能停留在口号上，而是需要扎扎实实地用行动来推进。