汽车召回制度的成本与收益

　　本月13日，质检总局召回从日本进口的Mazda3和Mazda5型车；16日下午，上海通用汽车向国家质检局递交了召回报告，即日起召回部分2009/2010款进口别克昂科雷汽车。汽车召回日益频繁。

　　而近日国家质检总局公布了《汽车产品召回监督管理条例（征求意见稿）》（新条例），该规定意在对现行《缺陷汽车产品召回管理规定》（2004年）进行全面整理和升级。

　　或许是痛感于近期若干事例所体现的诸如消费者权益保护问题，诸如原规定的立法层级问题，诸如原规定的实施效果和处罚力度问题。相比于原规定，新条例中涉及法律责任的篇幅，占到了相当大的篇幅，而处罚力度也可谓空前，如对于生产者隐瞒缺陷，不启动或实施召回的，最高可以处以相关产品总货值50%以下的罚款和没收非法所得；生产者不配合相关调查或提交相关报告的，也可能要面临最高达100万元的罚款和没收非法所得，等等。此项处罚不包括在出现违法情况下的其他责任（刑事责任）。

　　这样的处罚力度不可谓不严厉，比较质检总局同期公布的《家用电器产品召回管理规定（征求意见稿）》，对等的行为，生产者面对的罚款上限，则为3万元。再比较《中华人民共和国食品安全法》的规定，其中的确有货值5-10倍罚款的适用，但仅适用于“拒不召回”的情况；而且食品业的货值，与汽车产品的货值，显然不可同日而语。

　　在这之上，在征求意见过程中，各方所反映的意见也空前尖锐，如进一步加强处罚力度的，如提供社会力量介入包括听证会或第三方检测机构的，如增加消费者保护内容或民事赔偿内容的，等等。

　　严刑峻法固然可以作为一个选择来考虑，但我们应该清楚地认识到，如果我们在这样一部行政条例上加诸过多的期待，指望毕其功于一役，则不免会超出召回制度本身的特色和优势，而反而进一步掩盖整体法律制度中其他一些更迫切需要改进的地方。

　　需要说明的是，召回本身绝对不是一项法律原则，而仅仅是一个机制。要解决产品安全的问题，先应从更基础性法律存在的问题谈起。

　　现代工业化的生产条件下，生产者可以将完全或基本相同的量化产品推向市场并进入千家万户。而当产品出现安全质量问题时，用户却只能单枪匹马地提起诉讼。其不平衡性，一望可知。集体诉讼制度，正适合填补这方面的不平等性。而现行民事诉讼法下的共同诉讼制度，不能提供这样的保障。

　　我国现行诉讼体系下的证据制度，是我们整个司法体系中最可令人诟病的一点。在本世纪初匆匆放弃法院调查这一传统路径而转向对抗制下的证据规则后，却没有给予诉讼参与人适当的调查地位如对抗制法律体系下的证据开示制度，等等。由此而造成的恶果，正在持续发酵中，审判机构不鼓励老百姓打官司，正可见其中一斑。以事实为依据这一原则本身，客观上就需要诉讼法给予诉讼参加人以机会去接触和索要对方的资料，包括生产商的内部相关资料。

　　在实体法律里，我们遭遇的是同样的杂乱情况。刚刚开始施行的《侵权责任法》，尽管正式提供了惩罚性赔偿等救济手段，但关于产品责任的条款整体上则语焉不详，对什么是缺陷及其认定规则等，并未提供清晰明确的概念和规则。而较全面和结构性处理此问题的《产品质量法》中的相关条款（第三和第四章，尤其是第26条、第41条和第46条），似乎没有体现在产品责任法的立法过程里。

　　而《产品质量法》尽管更加全面一些，但由于该法施行17年来很大程度上是被作为一部质量行政执法文件应用的，而使这些原则被相当程度上边缘化了，未能在司法实践中得到细化，遑论发展。例如，缺陷本身的定义，理性告诉我们，只有更安全的产品，而没有绝对安全的产品，所以，“不合理的危险”如何在司法实践意义上得到厘清，仍是一个问题；又如，符合强制性质量标准，是否能成为，或在什么情况下成为免责的理由；再如，“产品投入流通时的科学技术水平”如何确定，等等。这些实体规则不能落地的话，则任何关于产品缺陷的争论，只能沦为空洞的争吵。

　　一个全面而可靠执行的民事实体和诉讼制度，构成了对产品提供者的硬约束。在这个意义上，召回，实际上是产品提供者的防御措施：与其在产品责任事故发生后面对汹涌而至的集体诉讼，耗费大量资源金钱和时间应对诉讼，承担败诉后高额的惩罚性赔偿，最终被竞争所淘汰，不如采取预防性的措施，提前将缺陷产品召回。事实上，即使是存在强制性召回制度的国家，占绝对多数的召回也是厂商的主动召回，而极少情况下才是监管机构的责令召回，而这绝对与行政罚款的高低无关。 所以，在第一层意义上，召回制度，提供的还是一个激励机制，而不仅仅是责任。

　　既然工业化生产的结果是面向社会不特定用户提供特定的产品，则生产活动因此而有其社会性。在传统事后救济型的民事责任之上，还有对人民人身安全的关注。所以，无论在厂商推出产品时缺陷是否已知或是否已可应对，我们仍需要一个机制，使流通中产品的用户免于新发现出危险的损害。通过制定法，将这一责任置于产品提供者，这是召回制度的第二层意义。这样一个责任，不必然是惩罚性的，但是社会所需要的。

　　在这样一个背景下，召回制度实在仅仅是一个机制，则让召回条例承载过多的期待指望其解决所有问题，无利而且妨碍该机制本意的发挥。要让召回发挥其本身的证明作用，条例的关注点则应放在如何让召回更有效，如何合理定位行政机关在这个过程里可以起到的作用上，具体条文则大可通过立法中的博弈来完善，而且只有这样才能使其有被遵守的基础。

　　不过需要明确的一点是，新条例应当明确对产品提供者档案方面的要求，尤其是档案的最低保存期限，这一点的必要性，无庸细述。

　　召回制度不是没有其缺点。现代科技的发展，使新风险的发现成为常事。当一个普通消费者每天收到若干召回通知，则不免会变得麻木，或至少在分辨轻重缓急上出现困扰，而这，则近乎走向了召回的反面。事实上，出于此原因，很多国家都在重新审视召回制度并开始建议厂商谨慎运用召回手段。当然，这还不是我国目前要考虑的主要问题。

　　作为一个总结，我们应该考虑这样一个基本道理：制定法本身不会直接降低我们所面对的风险，而只是改变风险的承担方式。而无论第一承担方为何人，成本总会最终转化为我们所有人承担。如果立法者认为这个成本是值得的，就应该让这个成本提供更多更有意义的贡献。 (来源：可欣)