专家称地方财政收支缺口仍存在 征财产税是方向

　　“地方财政收支缺口将持续存在”

　　上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建：“地方财政收支缺口将持续存在”。

　　今年以来，由财政部代理发行的上海地方债已经达71亿元，将用于城市和民生建设，这也是上海继2009年76亿元地方债基础上的第二次发行。

　　地方政府债的发行是制度上的突破性进展，同时也反映出地方财政目前确实存在较大的收支缺口矛盾。上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建认为，处于经济转型期的上海，地方财政收支缺口矛盾将持续存在，通过发行债务来弥补地方财政赤字也将成为常态。

　　“城市债务还款高峰在即”

　　2008年金融危机爆发后，外向型经济特点显著的上海，出口优势难以为继。上海市统计局数据显示，2009年上海国内生产总值（GDP）同比增长8.2%，低于2008年9.7%的增速，也低于年初9%的预期增长目标。

　　胡怡建认为，从时间上来看，这一轮经济增速放缓既有金融危机背景下，对进出口贸易依赖性较大的上海受冲击程度大于国内其他城市的因素，也有上海自身结构调整的内在因素作用，“国家发展战略重心由沿海向内陆转移，上海不再拥有政策优势，同时随着上海世博会的举办，以投资拉动的经济发展也将告一段落。”

　　伴随着经济增速放缓，地方财政收入增速也在放缓。据胡怡建介绍，“十五”期间，上海地方财政收入年均增长23.56%，“十一五”前四年降为15.36%，而2009年仅为6.6%。

　　“坚定不移地实施经济转型、经济结构调整，以牺牲当前的经济增长的速度和规模，换取今后更好的质量与效益，那么对于主要依赖经济增长取得企业税收的地方财政来说，也意味着财政收入增速将继续放缓，"十二五"如果达到12%可能已经是很不错的成绩了。”

　　一方面财政收入放缓，另一方面伴随着经济结构调整，政府职能也需相应做出改变，财政支出将会有增无减。

　　以往以经济建设为关注重点的政府将在“十二五”期间逐步退出，政府职能将更多地向专注于“民生服务”转变，“今后教育投资将增加，医疗改革也需要一定的财政支持，经济适用房建设需要政府牺牲一定的经济利益。”此外，随着上海进入老龄化，社区养老建设也亟须加快。

　　然而，城市基建的投资不会马上停止，投资规模也不会减少，“世博会建设结束后，城市建设会逐步放缓，但是将来的维护费用会增加，除此之外，城市外延式的郊区建设步伐将加快。”

　　此外，目前地方政府存在大量债务产生的还本付息，也是一笔巨大支出，“城市债务还款的高峰很快会到来”。

　　“调整税源结构是趋势”

　　胡怡建认为，对于转型阶段的上海来说，财政支出压力将会增加，“这两年，主要靠土地收入来补，目前地方债务中也有很多是以土地来作担保，然而，随着国家房地产调控政策不断推出，土地价格不可能再出现大幅上涨，且土地资源是有限的。”

　　事实上，随着城市化的进程，公共服务需求增加，财政支出占GDP的比重持续提高，是各国发展的规律和趋势，“据统计，发展中国家的财政支出占GDP的比重一般为20%，发达国家是30%，福利国家高达40%。”

　　如何平衡地方财政收支缺口？国际上大多数国家的地方政府不外乎征税、收费和发债三种途径。然而，对于仍然处于清费改税阶段的地方政府来说，增加收费并不可行，而现阶段地方政府也缺乏发债自主权。

　　胡怡建认为，在上述背景下，今后的发展趋势主要是调整税源结构。

　　“由于不同产业的税收贡献是不一样的，地方政府将会优先发展既符合国家产业发展规划，又能贡献较多税收，尤其是地方税收的产业。”据胡怡建介绍，目前第三产业中以房地产业和金融服务业的税收占行业生产总值的比重较高。胡怡建建议，地方政府今后的招商引资格局应由“注重招商”转向“注重引资”，尤其是在上海这种寸土寸金的地方，应通过引入资金、资产、资本、智力和知识等生产要素，提升产业层次，推进现代服务业发展，既符合国家产业发展方向，又能为地方带来更多税收。

　　“财产税是方向”

     此外是拓展税源。

　　“我们现在的税收过于集中在企业，今后的发展趋势应是在国民收入初次分配阶段就向个人倾斜，先把钱分给老百姓，然后根据个人收入水平、消费水平的区别，进行征税，对国民收入进行再分配。”胡怡建说。

　　从国际上大多数市场经济国家来看，来自企业的直接缴税比重远低于中国，更多的是来自个人税收。在美国，个人所交的税收占总税额的30%以上，另外，不动产税在地方财政收入中也占有相当比重。胡怡建认为，中国也将面临企业税收向个人税收的转变，如果税收主要来自企业，而享受税收福利的主要是个人，税收与公共福利并不对称，导致中国现行居住在企业纳税较多区域的居民享受的教育等公共福利多，而居住在企业纳税较少区域的居民享受的教育等公共福利少。而不像一些市场经济国家缴纳个人不动产税多的区域，能够用于教育的税源多，享受教育福利好，反之则享受教育福利差，公共福利与个人纳税对应。

　　财产税则将是个人税赋发展的必然趋势，包括不动产税和遗产税。但目前，在国内征收不动产税并不现实。胡怡建认为，这与城市发展阶段有关，“在国外，现在很少有新建建筑，很少有开发交易，转让交易也比中国少很多，在这种情况下，政府的税收只能来自于拥有房产的人；而中国在大规模不动产开发阶段，开发和转让为政府提供了巨额税收，但不动产持有税的实施只是时间问题。”

　　胡怡建认为，目前所说的“二套房、三套房征税”在管理上并不具有可行性，“如果拥有一套房的人是豪宅，而另外一个人目前拥有的是一个小房子，为了改善住房条件，又买了另外一套不大的房子，那么是应该向豪宅的业主征税，还是向改善型业主征税呢？国际上的普遍做法是要么不征税，要么全部征税。”

　　此外，拓展税源还可能包括由目前的社会保障统筹金衍变的社会保障税，以及资源、环保税。“如果社会保障税普及，由中央统一管理，可以避免目前人口流动造成的社会保障问题。”

　　但是，拓展税源的前提是建立在节约型政府的基础上的。胡怡建认为，比拓展税源更重要的是梳理财源，统筹安排。

　　目前，政府非税收入形式众多、数额巨大，分散在各个部门，未形成政府公共收入的统一核算和管理，既不利于使用效率，也不利于有效监督。胡怡建认为，应将包括税收、收费、债务、土地收入和资产收入等公共财源纳入公共收入和管理系统，统一核算、统筹安排、分类管理，区别使用。通过一般预算和特别预算向社会公开，接受社会监督。